ПОСТАНОВА
Іменем України
21 жовтня 2019 року
Київ
справа № 160/9750/18
адміністративне провадження № К/9901/20057/19
№ К/9901/21383/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Желтобрюх І.Л., Гусака М.Б.,
за участю секретаря судового засідання: Лупінос Я. В.
учасники судового процесу:
представники позивача: Устимчук О. В., Глушко Г. І.,
представник відповідача Шумивода В. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційні скарги Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації та Західного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 1 березня 2019 року (суддя - Коренев А. О.) постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (головуючий суддя - Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі №160/9750/18 за позовом Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування акту і вимоги,
ВСТАНОВИВ:
У грудні 2018 року Департамент охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації (надалі також - позивач, Департамент) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 1 січня 2016 року по 30 червня 2018 року №04-22/007, складений Західним офісом Держаудитслужби (надалі також - відповідач, орган державного фінансового контролю) 31 липня 2018 року.
визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень (надалі також - Вимога).
В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на безпідставність висновків, які зроблені за результатами проведеної відповідачем ревізії щодо допущення підконтрольною установою фінансових порушень.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 1 березня 2019 року адміністративний позов задовольнив частково, визнав протиправною і скасував вимогу від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 про усунення порушень, в іншій частині позову відмовив.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 18 червня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою адміністративний позов задовольнив частково, вимогу Західного офісу Держаудитслужби від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 в частині зобов`язання Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації усунути порушення щодо непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716, 90 грн визнав неправомірною та скасував, в іншій частині позову відмовив.
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Департамент охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить постанову апеляційного суду скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для скасування оскаржуваної Вимоги в частині визначення збитків та їх розміру за позовом підконтрольної організації. Так, функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною від функції контролю і така передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості реагування на вимогу компетентного органу. З огляду на предмет і метод правового регулювання, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-XII), є одночасно і його обов`язками, які не лише можуть, а й повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. На думку скаржника, суд першої інстанції правильно зазначив, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату. Натомість, у цій справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Тобто спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначивши у вимозі про необхідність "усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку" відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів. Тому скаржник вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про її скасування у повному обсязі. Як на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, скаржник посилається на те, що апеляційним судом було відкрито апеляційне провадження за скаргою, до якої було долучено довіреність, яка не є належним документом, що посвідчує право підписанта на представництво відповідача.
Західний офіс Держаудитслужби також не погодився з постановою апеляційного суду і оскаржив її в касаційному порядку. У касаційній скарзі, посилаючись на невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального права, просить скасувати постанову апеляційного суду і рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в позові. Касаційна скарга обґрунтована встановленими за результатами ревізії порушеннями, які зафіксовані Актом, а також тим, що органу фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких. При цьому Закон не покладає на відповідача обов`язку щодо визначення у вимозі конкретного способу усунення тих чи інших фінансових порушень. Вибір способу усунення порушення покладається на посадових осіб об`єкта контролю. Скасовуючи вимогу в частині зобов`язання позивача усунути порушення щодо непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51227716, 90 грн, суд апеляційної інстанції не вказав жодної норми Закону №2939-XII або Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (далі - Порядок №550), яку було порушено органом державного фінансового контролю при підготовці чи направленні Вимоги. Також на думку скаржника, вимога органу державного фінансового контролю не є актом індивідуальної дії, вона лише спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання. Документи, складені за результатами перевірки (в даному випадку вимога про усунення порушень), не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому, посилаючись на безпідставність доводів органу державного фінансового контролю, просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення. Відзив обґрунтований фактично доводами, викладеними позивачем у його касаційній скарзі.
Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому, посилаючись на безпідставність доводів підконтрольної установи, просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення. Відзив обґрунтований фактично доводами, викладеними органом державного фінансового контролю у його касаційній скарзі.
У судовому засіданні представники позивача підтримали доводи своєї касаційної скарги, просили її задовольнити з підстав, викладених у ній. Зазначили про безпідставність доводів касаційної скарги відповідача.
Представник відповідача підтримав доводи своєї касаційної скарги, просив її задовольнити з підстав, викладених у ній. Зазначив про безпідставність доводів касаційної скарги позивача. На обґрунтування своїх доводів посилався на те, що вимога спрямована саме на коригування роботи Департаменту, який не здійснює належним чином свої контролюючі функції щодо роботи підпорядкованих йому медичних закладів, чим сприяє допущенню ними означених у вимозі порушень.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, обговоривши наведені в касаційних скаргах доводи, обґрунтування відзивів на касаційні скарги, перевіривши обґрунтованість оскаржуваних судових рішень у межах доводів касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновків, що касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, а касаційну скаргу відповідача належить залишити без задоволення, з огляду на таке.
Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили такі обставини.
На підставі направлень №№ 627, 626, 628, 629 від 11 червня 2018 року та № 660 від 12 червня 2018 року проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменті охорони здоров`я Дніпропетровської облдержадміністрації за період з 1 січня 2016 року по 30 червня 2018 року, результати якої оформлено Актом ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту охорони здоров`я Дніпропетровської обласної державної адміністрації №04-22/007 від 31 липня 2018 року.
За результатами проведеної ревізії підконтрольній установі направлено вимогу про усунення порушень.
Згідно з цією вимогою, в порушення вимог підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 955 Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення та пункту 2 Порядку формування цін на лікарські засоби вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 року № 333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C-40 постачальником ТОВ Сучасна лікарня завищено граничну постачальницько-збутову надбавку, що призвело до завищення вартості зазначеного товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718378,19 грн. які не відшкодовано (далі - пункт 1 Вимоги).
Зустрічними звірками, проведеними у комунальних закладах Дніпропетровська обласна дитяча клінічна лікарня, Клінічний онкологічний диспансер ДОР, КЗ Дніпропетровський обласний перинатальний центр зі стаціонаром ДОР, КЗ Дніпропетровський Центр з профілактики і боротьби зі СНІДом встановлено порушення вимог п. 6 Порядку проведення атестації робочих місць за умовами праці затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 1992 року № 442, в частині віднесення робочих місць окремих працівників закладів до класу шкідливих, при відсутності результатів атестації робочих місць та фіксування перевищення допустимого рівня впливу шкідливих факторів у повітрі робочої зони відповідного робочого місця. Відповідне порушення призвело до безпідставного використання коштів на надання пільг працівникам установ, в частині безкоштовної видачі у 2016-2017 роках та у першому півріччі 2018 року молока, на загальну суму 424308,29 грн., чим завдано збитки обласному бюджету. В процесі ревізії на підставі наказів керівників вищезазначених установ проведено відшкодування вартості неправомірно виданого молока за рахунок винних осіб в межах середнього заробітку на загальну суму 40782,78 грн (далі - пункт 2 Вимоги).
Також, ревізією встановлено непродуктивне (зайве) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716,90 гривень (далі - пункт 3 Вимоги).
Зокрема, в КЗ Дитячий санаторій №1 ДОР не забезпечено дотримання режиму економії бюджетних коштів та не переглянуто умови праці та розміри стимулюючих виплат під час простою санаторію у період з 1 червня 2017 року по 30 червня 2018 року, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат коштів медичної субвенції на загальну суму 1389823,28 грн.
У Комунальному закладі Дніпропетровський обласний центр з профілактики та боротьби зі СНІДом та обласному комунальному закладі Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом не забезпечено умов з обмеженим контактом із ВІЛ-інфікованими пацієнтами для адміністративно-господарському персоналу цих закладів, чим створено передумови для додаткового фінансового навантаження за напрямком видатків Заробітна плата через встановлення цим працівникам 60-відсоткового підвищення до посадового окладу, як таким, що працюють з вірусом імунодефіциту людини.
Внаслідок таких дій за 2016-2017 роки та у півріччі 2018 року на виплати, пов`язані із встановленням, такої надбавки, використано коштів медичної субвенції в загальній сумі 778 448,77 грн., в тому числі: КЗ Дніпропетровський Центр з профілактики та боротьби зі СНІДом - 456196,03 грн. та ОКЗ Криворізький Центр профілактики та боротьби зі СНІДом - 322252,74 грн.
У 2016-2017 роках та І півріччі 2018 року лікувальними закладами, закладами освіти та культури проведено відрахування коштів обласного бюджету первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу, при незабезпечені бюджетними призначеннями відповідно до потреби, при відсутності затвердженого порядку їх використання та без виділення додаткових бюджетних асигнувань, що призвело до непродуктивних (зайвих) витрат бюджетних коштів обласного бюджету на суму 1239444,85 грн.
В КЗ Дніпропетровське клінічне об`єднання швидкої допомоги та КЗ Криворізька міська клінічна лікарня №2 через відсутність обладнаного ангіографічного кабінету, не введено в експлуатацію ангіографічне обладнання, придбане Департаментом у 2017 році за кошти медичні субвенції, загальною вартістю 47 820 000,0 гривень".
Вказані порушення орган державного контролю - Західний офіс Держаудитслужби вимагає усунути в установленому законодавством порядку та розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Окрім того вимога містить застереження про те, що у разі не усунення виявлених порушень в установлений строк, орган державного фінансового контролю на підставі пункту 15 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року N 1673 "Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів" ініціює перед органом управління питання відповідності займаній посаді начальника Управління (т.2 а.с.80-82).
За наслідками розгляду справи судом першої інстанції зроблено висновок про те, що лист-вимога управління Західного офісу Держаудитслужби від 3 вересня 2018 року №13-03-04-13/3253 не відповідає критеріям законності і обґрунтованості, оскільки висновки, які відображені в акті ревізії та які, за позицією відповідача, свідчать про допущення підконтрольною установою фінансових порушень, не знайшли своє підтвердження під час розгляду справи. Крім того, спірна Вимога прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Так, зазначивши у Вимозі про необхідність усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.
Суд апеляційної інстанції не в повній мірі погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши, що суд першої інстанції обґрунтовано відмовив позивачу у задоволенні заявлених вимог щодо визнання протиправним та скасування Акту ревізії, і в цій частині рішення суду сторонами не оскаржено. Проте за змістом Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень і, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, звертатися до суду в інтересах держави. Отже, збитки не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків. З цих підстав суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування оскаржуваної Вимоги в частині визначення збитків та їх розміру за позовом підконтрольної організації. В той же час, суд апеляційної інстанції визнав правильними висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав стверджувати про необґрунтованість оскаржуваної Вимоги в частині усунення порушень у вигляді непродуктивного (зайвого) витрачання бюджетних коштів на загальну суму 51 227 716, 90 грн. При цьому апеляційний суд зазначив, що оскаржувана Вимога в цій частині не може розцінюватися як вимога органу державного контролю, що направлена на відшкодування збитків. В цій частині Вимоги фактично викладена позиція відповідача щодо нераціонального використання коштів, які, за його позицією, можливо було б використати більш ефективно для бюджету. Тобто, в цій частині Вимога органу державного контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а отже, у разі з її незгодою, може бути оскаржена підконтрольною організацією (установою).
Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права у цій справі, суд касаційної інстанції не погоджується з відсутністю підстав для скасування пункту 1 Вимоги, з огляду на таке.
Завищення вартості товару та втрат бюджетних коштів на загальну суму 718378,19 грн орган державного фінансового контролю пов`язує з тим, що в порушення вимог підпункту 2 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2008 року № 955 Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і вироби медичного призначення та пункту 2 Порядку формування цін на лікарські засоби вироби медичного призначення, щодо яких запроваджено державне регулювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2009 року № 333, при придбанні Департаментом через процедуру закупівлі 4 комплектів наркозно-дихальних апаратів MaquetFlow-I C-40 постачальником ТОВ "Сучасна лікарня" завищено граничну постачальницько-збутову надбавку.
Відмовляючи в задоволенні позову про скасування цього пункту Вимоги, апеляційний суд виходив з того, що така направлена на відшкодування збитків, а тому не може бути розглянута за позовом підконтрольної установи про скасування вимоги. Така шкода може бути відшкодована в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.
Проте відповідач наполягав на тому, що вимога в цій частині направлена на коригування роботи Департаменту, який зобов`язаний був здійснити контроль за розміром граничної постачальницько-збутової надбавки, у зв`язку з чим суд касаційної інстанції вважає, що Вимога в цій частині підлягає розгляду в межах заявленого позову та підлягає скасуванню з огляду на таке.
Підпунктом 2 пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про заходи щодо стабілізації цін на лікарські засоби і медичні вироби" від 17 жовтня 2008 року № 955 (далі - Постанова №955) встановлено, що на лікарські засоби (крім наркотичних, психотропних лікарських засобів, прекурсорів та медичних газів), оптово-відпускні ціни на які внесені до реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби, і медичні вироби, які придбаваються повністю або частково за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, граничні постачальницько-збутові надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються для лікарських засобів до задекларованої зміни оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів і для медичних виробів до оптово-відпускної ціни з урахуванням податків та зборів, а граничні торговельні (роздрібні) надбавки не вище ніж 10 відсотків, що нараховуються до закупівельної ціни з урахуванням податків. При цьому фактичний розмір оптово-відпускної ціни на кожну лікарську форму, дозування, споживчу упаковку лікарського засобу не повинен перевищувати розміру внесеної до зазначеного реєстру оптово-відпускної ціни у гривні.