ПОСТАНОВА
Іменем України
23 жовтня 2019 року
Київ
справа №303/586/16-а (2а/303/98/16)
адміністративне провадження №К/9901/7396/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Олендера І.Я.,
суддів: Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Мукачівської міської ради Закарпатської області на постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року (суддя Носов В.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року (судді: Затолочний В.С. (головуючий), Каралюс В.М., Матковська З.М.) у справі № 303/586/16-а (2а/303/98/16) за позовом Закарпатської обласної державної адміністрації до Мукачівської міської ради Закарпатської області, треті особи: Публічне акціонерне товариство "Закарпатгаз", Вище професійне училище № 3 м. Мукачева, Департамент фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації, Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, Державний навчальний заклад "Мукачівський центр професійно-технічної освіти", Державний професійно-технічний навчальний заклад "Мукачівський професійний аграрний ліцей імені Михайла Данкалича", Публічне акціонерне товариство "Закарпаттяобленерго" про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Закарпатська обласна державна адміністрація (далі - позивач, Закарпатська ОДА) звернулась до суду з позовом до Мукачівської міської ради Закарпатської області (далі - відповідач), треті особи: Публічне акціонерне товариство "Закарпатгаз", Вище професійне училище № 3 м. Мукачева, Департамент фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації, Департамент освіти і науки, молоді та спорту Закарпатської обласної державної адміністрації, Державний навчальний заклад "Мукачівський центр професійно-технічної освіти", Державний професійно-технічний навчальний заклад "Мукачівський професійний аграрний ліцей імені Михайла Данкалича", Публічне акціонерне товариство "Закарпаттяобленерго" про визнання незаконним та скасування рішення 6-ї позачергової сесії 7-го скликання Мукачівської міської ради від 12.01.2016 року № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)" та зобов`язання потворно розглянути та прийняти рішення про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік з дотриманням вимог Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року № 928.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 12 січня 2016 року Мукачівською міською радою на 6-й позачерговій сесії 7-го скликання було прийнято рішення № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)", яким не передбачено видатки на фінансування підготовки робітничих кадрів для трьох професійно-технічних закладів, які розташовані у м. Мукачево (на оплату праці з нарахуваннями працівникам, виплату стипендій учням, і поточне утримання відповідних закладів тощо), чим порушено положення ст. ст. 19, 43, 53 Конституції України, ст. ст. 7, 77, 89 Бюджетного кодексу та вимог ст.27 ЗУ "Про Державний бюджет України на 2016 рік". В подальшому, незважаючи на висновок департаменту фінансів Закарпатської ОДА від 26.01.2016 № 02.02-21/166, в якому зазначено про недотримання Мукачівською міською радою вимог чинного бюджетного законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення та вказано на необхідність міській раді терміново усунути виявлені порушення, відповідачем не було переглянуто та не приведено у відповідність рішення про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано незаконним та скасовано рішення 6-ї позачергової сесії 7-го скликання Мукачівської міської ради від 12.01.2016 року № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)" та зобов`язання потворно розглянути та прийняти рішення про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік з дотриманням вимог Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року № 928.
4. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Мукачівська міська рада Закарпатської області подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи просила скасувати постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Закарпатської ОДА у повному обсязі.
5. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року апеляційну скаргу Мукачівської міської ради задоволено частково. Постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року у справі № 303/586/16-а змінено, викладено абзац другий резолютивної частини вказаного судового рішення в наступній редакції: Визнати незаконним і нечинним з дня набрання даною постановою законної сили рішення 6-ї позачергової сесії 7-го скликання Мукачівської міської ради від 12 січня 2016 року № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)" та зобов`язати Мукачівську міську раду в місячний строк з дня набрання даною постановою законної сили повторно розглянути і прийняти рішення про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік з дотриманням положень підпункту "е" пункту 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України та абзацу 2 ст. 27 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" щодо фінансування підготовки робітничих кадрів у професійно-технічних закладах, розташованих у м. Мукачево, за рахунок видатків, що здійснюються з бюджету м. Мукачево. В іншій частині постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року у справі № 303/586/16-а залишено без змін. Зобов`язано Мукачівську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину даної постанови суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення Мукачівської міської ради від 12 січня 2016 року № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)", після набрання постановою законної сили. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що судом першої інстанції було надано належну оцінку доводам позивача щодо прийняття відповідачем рішення про внесення змін до бюджету міста Мукачево на 2016 рік та обґрунтовано зазначено, що оскаржуваним рішенням відповідача, всупереч вимогам чинного законодавства, фактично не було вирішено питання щодо фінансування професійно-технічних закладів у м. Мукачево в цілому на 2016 рік. Враховуючи, що після прийняття відповідачем оскаржуваного рішення таке рішення породило своїм виконанням певні правові наслідки для кола осіб, до яких це рішення було застосоване, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що замість такого способу захисту порушеного права як скасування рішення про бюджет № 96 слід застосувати інший спосіб у вигляді визнання рішення нечинним з моменту набрання рішенням суду законної сили.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Мукачівська міська рада Закарпатської області подала касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 21 квітня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог Закарпатської обласної державної адміністрації у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 12 січня 2016 року Мукачівською міською радою на 6-й позачерговій сесії 7-го скликання прийнято рішення № 96 "Про міський бюджет м. Мукачево на 2016 рік (нова редакція)". Однак вказаним рішенням, всупереч положенням частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України та статті 27 Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", не було передбачено видатки на фінансування підготовки робітничих кадрів для трьох професійно-технічних закладів, які розташовані в м. Мукачево (на оплату праці з нарахуваннями працівникам, виплату стипендій учням, поточне утримання відповідних закладів тощо), а саме: Державного навчального закладу "Мукачівський центр професійно-технічної освіти", Державного професійно-технічного навчального закладу "Мукачівський професійний аграрний ліцей імені Михайла Данканича", Вищого професійного училища № 3 м. Мукачево. Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, зобов`язаний був першочергово дотримуватися положень Бюджетного кодексу та Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", якими передбачено фінансування підготовки робітничих кадрів у професійно-технічних закладах за рахунок видатків місцевих бюджетів.
Наявність необхідних фінансових ресурсів для фінансування з бюджету м. Мукачево підготовки робітничих кадрів у професійно-технічних закладах підтверджується наявними в матеріалах справи доказами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. В доводах касаційної скарги відповідач цитує норми матеріального та процесуального права, а також вказує на неврахування судами першої та апеляційної інстанції окремих положень Бюджетного кодексу України та законодавства в сфері трансфертів з Державного бюджету України щодо фінансування професійно-технічних закладів та установ професійно-технічної освіти, що у своїй сукупності призвело до неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушень норм процесуального права при прийнятті рішення.
9. Позивач надіслав заперечення на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін.
10. Касаційний розгляд справи проведено у попередньому судовому засіданні, відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції Закону від 3 жовтня 2017 року №2147-VІІІ, що діє з 15 грудня 2017 року).
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
11. Конституція України.
11.1. Стаття 19.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.2. Стаття 53.
Кожен має право на освіту.
Повна загальна середня освіта є обов`язковою.
Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
11.3. Стаття 119.
Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
11.4. Стаття 144.
Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
12. Бюджетний кодекс України (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин):
12.1. Пункт 45 частини першої статті 2.
Рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.
12.2. Частина друга статті 4.
Бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України.
12.3. Пункти 1, 4, 6 частини першої статті 7.
Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:
принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;
принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;
принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання послуг, гарантованих державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням (далі - гарантовані послуги), при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
12.4. Частина четверта статті 77.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні, сільські ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.