ПОСТАНОВА
Іменем України
23 жовтня 2019 року
Київ
справа №320/9668/15-а (2а/325/28/16)
адміністративне провадження №К/9901/2849/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області
на постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року (головуючий суддя - Купавська Н.М.)
та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді - Коршун А.О., Туркіна Л.П.)
у справі № 320/9668/15
за позовом ОСОБА_1
до Мелітопольської міської ради Запорізької області
про визнання дій протиправними, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В листопаді 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області з адміністративним позовом до Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі - відповідач, скаржник, Мелітопольська міська рада), в якому, з урахуванням уточнення, просила визнати протиправними дії Мелітопольської міської ради по проведенню продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного неповноважного засідання в складі 18 депутатів раніше закритої першої сесії Мелітопольської міської ради VІІ скликання в приміщенні Мелітопольської міської ради, з порушенням порядку скликання, відкриття без кворуму.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року позов ОСОБА_1 до Мелітопольської міської ради Запорізької області про визнання дій протиправними - задоволено.
Визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо проведення продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита. Сесія була повноважною, незважаючи на оголошення двічі у її роботі перерви. Перерви оголошувались вимушено, з поважних причин у зв`язку з намаганням групи певних осіб зірвати роботу першої сесії міської ради. Але, і після перерви сесія була повноважною, в її роботі приймали участь 28 депутатів. На підтвердження цього суду надані списки зареєстрованих депутатів. Судом першої інстанції було переглянуто відеозапис роботи першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання. З цього відеозапису вбачається, що з початку і до її закриття сесія була повноважною, скликана вона та проводилась у відповідності до ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Мелітопольської міської ради. Перерви у проведенні цієї сесії, продовження її роботи після 18-00 години, перенесення місця її проведення були вимушеними, викликані діями певної групи осіб, направленими на зрив роботи сесії. Але, і після перерви засідання сесії було правомірним, у ньому приймало участь більше половини депутатів від загального складу ради. Відповідно до ст.41 Регламенту Мелітопольської міської ради сесія міської ради скликається у м.Мелітополі, як правило в сесійному залі міськвиконкому. Тобто, сесія може проводитись у будь-якому приміщенні міста Мелітополя. А тому, суди вважають, що перенесення місця проведення засідання сесії з поважної причини не може бути порушенням Регламенту та діючого законодавства. Оскільки 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита, суди вважають протиправним продовження її роботи 20.11.2015. Також суди, враховуючи ту обставину, що 20 листопада 2015 року на засіданні сесії були відсутні 21 депутат від територіальної організації Політичної партії "Опозиційний блок" (а.с.56), у 3-х депутатів ще не почалися повноваження, дійшли висновку, що кількість депутатів, присутніх 20 листопада 2015 року на засіданні, була менше половини від загального складу Ради. При таких обставинах відповідно до ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради початок засідання сесії слід було або перенести для виклику відсутніх депутатів або взагалі перенести на інший день. Сесія при таких обставинах не може бути відкрита та розпочати свою роботу. Скликання сесії 20 листопада 2015 року суди також вважають протиправним. Ініціативний лист до Мелітопольської міської ради про необхідність скликання сесії в цей день було підписано групою депутатів у кількості 8 чоловік, при цьому у трьох із депутатів, а саме: ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, не почались повноваження. Оскільки скликання сесії 20.11.2015 було протиправним, не мав повноважень і депутат ради ОСОБА_5 відповідно до вимог діючого законодавства відкривати засідання. Суди зауважили, що внаслідок недотримання терміну скликання сесії ради позивачка ОСОБА_1, як депутат міської ради, була позбавлена можливості брати участь у засіданні ради, що потягло за собою порушення її права на участь в роботі органу місцевого самоврядування. Тим більше, що вона обрана більшістю депутатів секретарем міської ради. Посилання представників відповідача на те, що після перерви в роботі сесії не передбачена поіменна реєстрація депутатів, безпідставні та не відповідають ч.1 ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", де закріплено положення про необхідність поіменної реєстрації перед початком ранкового та вечірнього засідання. Безпідставні посилання представників відповідача і на те, що перша сесія міської ради, як вони її назвали організаційна (інформаційна), може бути проведена за участі депутатів, кількість яких менш половини загального складу ради. Ні Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Регламент Мелітопольської міської ради не передбачає поняття організаційна чи інформаційна сесія міської ради. Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія - форма роботи ради, яка складається з пленарних засідань та засідань постійних комісій. Положення щодо правомірності засідання сесії закріплені в ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ч.12 ст.46 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". А тому, чи проводиться перша сесія міської ради, чи інша чергова сесія, чи навіть вечірнє засідання сесії після перерви, відкриватись ці всі засідання та починати роботу повинні тільки після поіменної реєстрації депутатів та наявності більш половини загального складу ради. Щодо доводів відповідача про неповноважність сесії ради, оскільки протокол засідання не зареєстрований в раді та скріплений недійсною печаткою, то суди переглядаючи відеозапис сесії дійшли висновку, що та обставина, що протокол засідання не зареєстрований в раді та скріплений іншою печаткою для вирішення спору у даному випадку не має значення. Недійсність печатки не є предметом спору у даному випадку, рішення міської ради від 10.11.2015 про затвердження зразків печаток міської ради не оскаржувалось і тому суд не розглядав це питання. Переглянутий судом першої інстанції відеозапис повною мірою відобразив хід засідання сесії міської ради 10.11.2015 від початку до її закриття та відповідає поясненням представника позивачки, свідків, складеному протоколу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У вересні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Мелітопольської міської ради Запорізької області на постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення та винести нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Мелітопольська міська рада Запорізької області вказує на те, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано не викладено фактичні обставини справи, які були предметом дослідження в обох інстанціях та не заперечувалися жодною із сторін і є суттєвими та такими, що мають значення для справи. Так, скаржником стверджується, що копія протоколу засідання ради 10.11.2015 № 1, наданого позивачкою, відрізняється від копії протоколу вказаного засідання № 2, що був наданий відповідачем. Зокрема, в копії № 2 зазначається про те, що 28 депутатів не повернулися після перерви та, відповідно, першу сесію ради продовжено не було. Крім того, судами протиправно надано розширені повноваження голові виборчої комісії щодо втручання в хід сесії, зокрема, - оголошувати перерву в роботі сесії, переносити проведення сесії в інше приміщення за іншою адресою, не повідомляючи про це громадськість та значну кількість депутатів. Відповідач зазначає, що повноваження голови виборчої комісії щодо ведення сесії, за відсутності обраного міського голови, припиняються із моменту обрання тимчасової депутатської президії, яке мало місце під час засідання ради 10.11.2015.Також скаржник вказує на те, що п.6. ст. 5 Регламенту Мелітопольської міської ради визначено дії головуючого засідання у випадку порушення присутніми порядку ведення сесії, а саме - випровадження порушників з приміщення. Водночас головою виборчої комісії, в порушення приписів цих норм, було вирішено оголосити перерву, а також перенести проведення сесії до іншої будівлі, додаткове рішення про що також не було винесено. Крім того, скаржником вказується, що депутати міської ради, відміняючи дію законної печатки ради і вводячи в дію нову, яка відрізняється за формою і не відповідає вимогам постанови Президії Верховної Ради України від 11.05.1992 № 2322, порушили приписи ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині відсутності у вичерпному переліку питань, які вирішуються радою на своїх пленарних засіданнях, повноважень змінювати форму гербової печатки міської ради. Також скаржник звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції зазначено, що дії міської ради щодо продовження першої сесії 20.11.2015, після перерви, не можуть бути правомірними, тому що ця сесія була закрита 10.11.2015, про що було відомо міськраді, оскільки міський голова ОСОБА_6 11.11.2015 звертався до суду з позовом про скасування рішення першої сесії міської ради від 10.11.2015 щодо призначення на посаду секретаря міської ради ОСОБА_1 , проте в процесі розгляду справи відмовився від позову, що стало підставою для закриття провадження у справі № 320/9381/15. Однак, як зауважується відповідачем, судом не враховано, що дана справа була закрита саме з підстав того, що відповідачем не було надано доказів того, що 10.11.2015 сесія була закрита і ОСОБА_1 обрано секретарем міськради, адже протокол засідання сесії ради від 10.11.2015 був наданий особисто ОСОБА_1 02.02.2016.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 вересня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
В жовтні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення позивачки на подану касаційну скаргу, в якому вона вважає доводи останньої безпідставними та необґрунтованими та просить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій- без змін. Крім того, позивачка зауважує, що відповідачем навмисно замовчується факт наявності п`яти постанов Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, якими визнано дії скаржника незаконними та протиправними щодо проведення неповноважного пленарного засідання міської ради 20.11.2015.
Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2019 року касаційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
Сторони в судове засідання не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Відповідачем надіслано клопотання про розгляд справи без його участі.
Враховуючи викладене, Суд, у відповідності до п. 2 ч. 1 статті 345 КАС України, дійшов висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10 листопада 2015 року була проведена перша сесія Мелітопольської міської ради VІІ скликання. На її першому пленарному засіданні голова Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_7 проінформував раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів міського голови, повідомив про визнання повноважень депутатів та вручив депутатські посвідчення 39 депутатам. Враховуючи те, що за підсумками виборів міського голову обрано не було, ОСОБА_7 було запропоновано обрати тимчасову президію з числа депутатів від 3 до 5 осіб. Президію було обрано в кількості 3 депутатів, а саме: ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ОСОБА_10, але, президія не змогла приступити до роботи.
У зв`язку зі знаходженням під час проведення сесії в сесійному залі Мелітопольського виконкому невстановлених осіб в камуфляжній формі, які блокували трибуну для виступів, провокували масові заворушення, кричали, скандували, що робило неможливим продовження першої сесії міської ради, головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_7 була оголошена перерва в роботі сесії. Присутні депутати були належним чином повідомлені про місце та час продовження сесії.
О 15:00 годині цього ж дня в будівлі Будинку культури ім.Шевченка за адресою: пл.Перемоги, 4 в м.Мелітополі, було продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. Присутніми на ній були 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області.
Оскільки один із членів обраної президії ОСОБА_9 був відсутнім на цьому засіданні, а інший ОСОБА_10 заявив самовідвід. Президія в особі одного депутата ОСОБА_8 не змогла прийняти на себе головування на засіданні сесії. Тим більше, що депутатами було прийнято рішення про обрання президії в кількості 3 осіб. Головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_7 на вимогу ст.46 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" було запропоновано обрати тимчасову президію для продовження роботи першої сесії у складі: ОСОБА_8, ОСОБА_11 та ОСОБА_12, за що проголосували 28 депутатів.
Але, у зв`язку з появою в приміщенні, де проходила сесія міської ради, невстановлених осіб в камуфляжній формі, які продовжували провокувати масові заворушення, кричали, скандували, спричинили побиття голови Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_7, продовження роботи сесія стало неможливим, а тому, знову була оголошена перерва. Присутні депутати належним чином повідомлені про перенесення місця проведення сесії.
В цей же день о 18:00 годині в будівлі за адресою: пр. Б.Хмельницького,70 в м . Мелітополі, було продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. На цьому засіданні були присутні 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області від загального складу ради 42 депутати. Депутати проголосували за продовження засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання до 20:00 години.
На цьому засіданні сесії було обрано секретаря міської ради ОСОБА_1, секретаріат, запропоновано та затверджено порядок денний.
В результаті всі питання порядку денного були розглянуті з прийняттям рішень. У зв`язку з вичерпанням порядку денного депутатами міської ради проголосовано за закриття 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання, яку закрила новообраний секретар Мелітопольської міської ради ОСОБА_1 .
За результатами показань свідка ОСОБА_7 в суді першої інстанції встановлено, що він є головою Мелітопольської міської виборчої комісії. За рішенням виборчої комісії було скликано на 12-00 годину 10 листопада 2015 року першу сесію Мелітопольської міської ради VII скликання. В сесійній залі виконавчого комітету Мелітопольської міської ради 10 листопада 2015 року о 12-00 годині ним, як головою міської виборчої комісії, було відкрито першу сесію VII скликання. На цій сесії було оголошено результати виборів 39 депутатів, яким були вручені посвідчення депутата. Оскільки за результатами виборів міського голову не було обрано і не було діючого секретаря міськради, то законом передбачено обрання тимчасової президії. Ним було запропоновано обрати тимчасову президію в кількості 3 осіб. Обрано було депутатів ОСОБА_8, ОСОБА_9 та ОСОБА_10, які не змогли приступити до роботи. В сесійній залі знаходились сторонні агресивно налаштовані люди, які блокували трибуну, повиривали мікрофони, і тому ним було оголошено перерву до врегулювання ситуації. В подальшому, друге пленарне засідання було оголошено на 15-00 годину цього ж дня в ДК "Шевченко" та повідомлено про це всі фракції і всіх депутатів. В ДК "Шевченка" ним знову було поставлено питання про обрання президії, оскільки депутат ОСОБА_9 не з`явився на засідання, а депутат ОСОБА_10 взяв самовідвід, тому передавати повноваження президії в кількості одного депутата ОСОБА_8 він не мав права. З цієї причини він поставив знову питання про обрання президії та після її обрання передав повноваження. Але, в цей час почалися заворушення, внаслідок яких він отримав від невідомих осіб побиття, тілесні ушкодження, а потім з`явилися представники МЧС, які повідомили про замінування установи. Після цього було вирішено оголосити перерву та перенести сесію в конференц-зал по пр.Б.Хмельницького, 70 в м.Мелітополі. Про це рішення він особисто по мобільному телефону повідомив всіх 42 депутатів, навіть трьох депутатів, у яких ще не почалися повноваження. Але з`явилися на засідання та зареєструвалися не всі, а лише 28 депутатів. В подальшому вела сесію президія, він був присутній в якості запрошеного. На засіданні було обрано секретаря міськради, розглянуто всі питання затвердженого порядку денного, після чого сесія була закрита. Дана сесія проходила в трьох пленарних засіданнях.