ПОСТАНОВА
Іменем України
23 жовтня 2019 року
Київ
справа №806/2064/18
адміністративне провадження №К/9901/6375/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління Держпраці у Житомирській області
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сушка О.О., суддів: Смілянця Е.С., Залімського І.Г. від 22.01.2019
у справі № 806/2064/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління Держпраці у Житомирській області
про визнання протиправними та скасування припису та постанови
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернулася до адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Житомирській області (далі також - відповідач), в якому просила: визнати протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Житомирській області №06-14-026/1007-0574 від 15.12.2017; визнати протиправною і скасувати постанову відповідача про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЖИ 20/06-14-026/1007 від 09.01.2018 в повному обсязі.
2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15.08.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019 дане судове рішення скасовано та ухвалено нове, яким адміністративний позов задоволено: визнано протиправним та скасовано припис Управління Держпраці у Житомирській області №06-14-026/1007-0574 від 15.12.2017; визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Житомирській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЖИ 20/06-14-026/1007 від 09.01.2018 в повному обсязі.
4. 06.03.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління Держпраці у Житомирській області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22.01.2019, в якій просить таку скасувати, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 15.08.2018 залишити без змін.
5. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Шарапи В.М., Чиркіна С.М.
6. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 було укладено цивільно-правові угоди від 01.02.2017 №5, від 01.03.2017 №8, від 03.04.2017 №10, від 03.05.2017 №13, від 01.06.2017 №17, від 01.08.2017 №36, від 03.07.2017 №18, від 01.09.2017 №39, від 02.10.2017 №41, від 01.11.2017 №42, згідно з умовами яких ОСОБА_2 зобов`язаний виконувати роботи по заготівлі деревини; робота має відповідати вимогам державних стандартів та вимогам, які висуваються до даного виду робіт; за виконану роботу працівник отримував винагороду у розмірі 3200,00 грн.
8. Наказом Управління Держпраці у Житомирській області від 13.12.2017 №2454 призначено проведення інспекційного відвідування позивача та видано відповідне направлення №2259/04 щодо дотримання вимог законодавства з питань додержання законодавства про працю, зайнятість, загальнообов`язкове державне соціальне страхування та інших нормативно-правових актів.
9. За результатами проведення перевірки складено акт №06-14-026/1007 та протокол, згідно з якими встановлено, що ФОП ОСОБА_1, здійснюючи підприємницьку діяльність вчинила порушення частини 1 статті 21, частини 3 статті 24 КЗпП України, що полягає у допущенні до роботи найманого працівника ОСОБА_2 у період з 01.02.2017 по день проведення перевірки 15.12.2017 без укладення трудового договору (працівник виконує певні трудові функції на постійному робочому місці, виконує роботу виключно на користь роботодавця і під контролем, зобов`язаний дотримуватись внутрішнього розпорядку, режиму робочого часу, отримує на постійному місці роботи заробітну плату), а також не повідомила Державну фіскальну служби України про прийняття працівника на роботу.
10. Позивача повідомлено, що розгляд справи про накладення штрафу на підставі вказаного акта за вчинення правопорушення відбудеться 09.01.2018 о 12:45 год.
11. Постановою про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЖИ20/06-14-026/1007 від 09.01.2018 начальник Управління Держпраці у Житомирській області Сечін С .М ., наклав штраф на позивача у розмірі 96000,00 грн.
12. Постановою Олевського районного суду Житомирської області від 16.02.2018 у справі №287/569/17-а позивача визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі також - КУпАП) і накладено на неї стягнення у виді штрафу 510,00 грн. Дана постанова позивачем не оскаржена та набрала законної сили.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що управлінням проведено заходи державного контролю щодо додержання законодавства про працю, зайнятість, загальнообов`язкове державне соціальне страхування у формі інспекційного відвідування. Наявність такої форми не передбачена положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", така не є плановим або позаплановим заходом, а відтак акт перевірки від 15.12.2017 №06-14-026/1007 та припис №06-14-026/1007-0574 є незаконними. Вказує, що начальником управління без її повідомлення розглянуто справу про накладення штрафу на підставі акта перевірки та накладено штраф у розмірі 96000,00 грн, чим порушено її права. Стверджує, що правовідносини між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 були цивільно-правовими, а не трудовими.
14. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що при прийнятті оскаржуваних рішень суб`єкт владних повноважень діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Така форма заходу державного контролю як інспекційне відвідування передбачена статтею 259 КЗпП України, яка відсилає до затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку здійснення державного контролю. ОСОБА_2 фактично виконує роботи підвищеної небезпеки, виконання яких за договорами цивільно-правового характеру заборонено. Законодавець чітко визначає коло суб`єктів, які можуть виконувати окремі види робіт, шляхом встановлення обов`язку отримання спеціального дозволу на виконання таких робіт, тому фізична особа, з якою позивачем було укладено договори цивільно-правового характеру не може бути підрядником при виконанні робіт підвищеної небезпеки. Наявні у матеріалах справи цивільно-правові договори за період з 01.02.2017 по день перевірки мають тривалий характер та містять ознаки трудових відносин.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем та ОСОБА_2 наявний постійний характер трудових відносин, оскільки ОСОБА_2 виконував певні трудові функції на постійному робочому місці, а винагорода залежала не від обсягу виконаних робіт, а була щомісячною, роботи, які він виконував не носили одноразового характеру, у зв`язку з чим у вказаних відносинах відсутні цивільно-правові ознаки.
16. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов повністю, виходив з того, що у даній справі між позивачем та ОСОБА_2 існували договірні, а не трудові відносини. Заяв про прийняття на роботу ОСОБА_2 не подавав; наказ (розпорядження) про прийняття його на роботу позивач не видавав; виконавець повинен був виконати певний визначений обсяг робіт, за результатами яких оформлено акти приймання-здачі робіт; оплата проводилася на підставі актів виконаних робіт. ОСОБА_2 при виконанні договорів підряду як особа, що працює згідно з цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковувався правилам внутрішнього трудового розпорядку, сам організовував свою роботу і виконував її на власний ризик, оскільки саме результат виконаних робіт їх повнота та якість була предметом зазначених цивільно-правових угод.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з огляду на наступне. На момент проведення заходу державного контролю за дотриманням позивачем вимог законодавства про працю дії відповідача були належним чином обґрунтованими та такими, які мали на меті реалізацію однієї із основних його функцій, що спрямована на належну реалізацію положень статті 43 Конституції України, яка гарантує кожній людині безпеку для життя та захист їхніх прав та інтересів від будь-яких посягань. Судом апеляційної інстанції не враховано, що зміст цивільно-правових договорів та актів прийому-передачі виконаних робіт відрізняються між собою, зокрема, по різновиду замовлених робіт. ОСОБА_2 фактично виконує роботи підвищеної небезпеки, виконання яких за договорами цивільно-правового характеру заборонено. Наявні у матеріалах справи цивільно-правові договори за період з 01.02.2017 по день перевірки 15.12.2017 мають тривалий характер та містять ознаки трудових відносин, а саме: працівник виконує певні трудові функції на постійному робочому місці; виконує роботу виключно на користь роботодавця і під його контролем; зобов`язаний дотримуватися внутрішнього розпорядку, режиму робочого часу та отримує на постійному місці роботи заробітну плату.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
21. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V), дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
25. Згідно з частиною 4 статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
26. Зазначені у частині 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6 - 8, абзацу 2 частини 10, частин 13 та 14 статті 4, частин 1 - 4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1 - 4 та 6 статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону.
27. Зокрема, відповідно до частини 5 статті 2 Закону № 877-V, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.
28. Відповідно до частини 1 статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
29. Згідно з пунктами 1, 7 "Положення про Державну службу України з питань праці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
30. Основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю врегульовані "Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №295).
31. За приписами пунктів 2, 3 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів. Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
32. Відповідно до пункту 5 Порядку №295 інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
33. Відповідно до пунктів 19, 20 Порядку №295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення. Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
34. Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною. Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження (пункт 21 Порядку №295).
35. Відповідно до пункту 29 Порядку №295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
36. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти використання праці неоформлених працівників, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.
37. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 19.06.2019 у справі №2140/1828/18 та від 19.09.2019 у справі № №808/3092/17.
38. За приписами статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
39. Згідно з частиною 1 статті 3 КЗпП України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
40. Статтею 4 КЗпП України визначено, що законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
41. За змістом статті 21 КЗпП України трудовий договір є угодою між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін. Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін.