ПОСТАНОВА
Іменем України
22 жовтня 2019 року
Київ
справа №351/872/16-а
адміністративне провадження №К/9901/24083/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 351/872/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Заболотівської селищної ради Снятинського району Івано-Франківської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Заболотівської селищної ради Снятинського району Івано-Франківської області на постанову Снятинського районного суду Івано-Франківської області від 12 серпня 2016 року (головуючий суддя: Сегін І.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року (колегія суддів: головуючий суддя: Кухтей Р.В., судді: Яворський І.О., Нос С.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Заболотівської селищної ради Снятинського району Івано-Франківської області, в якому просила:
1.1. визнати протиправними дії Заболотівської селищної ради в особах розпорядників інформації, щодо ненадання їй публічної інформації за заявами № 227, №228 від 01 грудня 2015 року;
1.2. зобов`язати Заболотівську селищну раду надати зазначену публічну інформацію;
1.3. визнати протиправним рішення Заболотівської селищної ради від 11 лютого 2016 року про відмову депутату в/о №12 ОСОБА_1 у наданні безкоштовно публічної інформації селищної ради;
1.4. визнати протиправними рішення Заболотівської селищної ради від 11 лютого 2016 року щодо визначення спеціального місця для роботи запитувачів без дозволу фотографувати, ксерокопіювати, переписувати;
1.5. застосувати покарання щодо невиконання розпорядником інформації обов`язків згідно Закону України;
1.6. зобов`язати Заболотівську селищну раду виконати вимоги пункту 4 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації", визначивши спеціальне місце в селищній раді для роботи запитувачів із можливістю фотографувати, ксерокопіювати, переписувати інформацію.
1.7. В обґрунтування позовних вимог вказувала, що вважає, що їй було незаконно відмовлено у наданні запитуваної інформації та запропоновано оплатити витрати на копіювання документів. Вважає рішення про відмову в наданні інформації протиправним, оскільки ця інформація стосується матеріальної основи територіальної громади, зокрема рішень про розпорядження землею, майном тощо, тому ця інформація становить суспільний інтерес, у зв`язку з чим плата за копіювання та друк цих документів не повинна стягуватись.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Постановою Снятинського районного суду Івано-Франківської області від 12 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправними дії Заболотівської селищної ради в особах розпорядників інформації, щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації за заявами №227, №228 від 01.12.2015 р.
2.2. Зобов`язано Заболотівську селищну раду надати ОСОБА_1 публічну інформацію за заявами №227, №228 від 01.12.2015 р. безкоштовно.
2.3. Визнано протиправним та скасовано рішення Заболотівської селищної ради від 11 лютого 2016 року про відмову депутату в/о №12 ОСОБА_1 у наданні безкоштовно публічної інформації селищної ради.
2.4. Визнано протиправними та скасовано рішення Заболотівської селищної ради від 11 лютого 2016 року щодо визначення спеціального місця для роботи запитувачів в частині заборони фотографувати, ксерокопіювати, переписувати.
2.5. Зобов`язано Заболотівську селищну раду виконати вимоги пункту 4 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації", визначити спеціальне місце в селищній раді для роботи запитувачів із можливістю фотографувати, ксерокопіювати, переписувати інформацію.
2.6. У решті позовних вимог відмовлено.
2.7. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не доведено, що вся інформація, яка міститься в запитуваних позивачкою протоколах сесії селищною ради, носить конфіденційний характер та доступ до яких було обмежено фізичними або юридичними особами, відмова відповідача у наданні публічної інформації з підстави віднесення її до конфіденційної є незаконною. Крім того, обмеженню доступу підлягала інформація, а не документ, якщо ж документ і містив інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення мала бути надана інформація, доступ до якої необмежений. Також, суд першої інстанції вказав, що така відмова відповідача є незаконною, оскільки існує пряма заборона у відмові надавати інформацію про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. Вимога про притягнення до відповідальності розпорядника інформації відповідно до Закону не підлягає задоволенню, оскільки такий спосіб захисту не відповідає вимогам КАС України, а може бути реалізований в порядку статті 213-3 КУпАП.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди, на його думку, не звернули увагу, що позивач, звертаючись з заявами про отримання інформації, не вказала для яких суспільних потреб їй ця інформація необхідна.
4.2. Позивач подала заперечення на вказану касаційну скаргу, за змістом яких вказала на необґрунтованість доводів касаційної скарги та просила залишити рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 01 грудня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до голови Заболотівської селищної ради із заявою, яка була зареєстрована за № 227, в якій просила надати протокол першої сесії 7 демократичного скликання Заболотівської селищної ради від 26 листопада 2015 року, а також 01 грудня 2015 року звернулась із заявою, яка була зареєстрована за № 228, в якій просила надати протоколи всіх сесії (окрім протоколу 27 сесії) 6 демократичного скликання Заболотівської селищної ради для ознайомлення.
5. Листом № 228/01-19 від 07 грудня 2015 року Заболотівська селищна рада повідомила, що у зв`язку з тим, що інформація містить великий обсяг, вона буде надана протягом 20 днів після проведення відшкодування витрат на копіювання у розмірі 0,2 % мінімальної заробітної плати за кожен аркуш.
6. Листом від 21 грудня 2015 року, який зареєстровано за вхідним номером 21 грудня 2015 року за № Б-258, ОСОБА_1 звернулася із проханням надати відповіді на попередні заяви №№ 227, 228 від 01 грудня 2015 року, оскільки письмової відповіді чи можливості ознайомитись із запитуваними документами не отримала.
7. Заболотівська селищна рада, у відповідь на лист № Б-258 від 21 грудня 2015 року, листом № 237/01-19 від 22 грудня 2015 року повідомила, що на попередні запити вже була дана відповідь, яка надіслана Укрпоштою.
8. 24 грудня 2015 року ОСОБА_1 повторно звернулася до відповідача із заявою, яка зареєстрована за № Б-262 від 24 грудня 2015 року, в якій просила надати запитувану інформацію згідно заяв №№ 227, 228 від 01 грудня 2015 року. При цьому послалась на вимоги Закону України "Про доступ до публічної інформації" та вказала, що розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію. Також повідомила, що жодних рахунків чи розміру плати їй не повідомляли. Вимога про оплату послуг копіювання є незаконною, оскільки частина четвертою статті 21 вказаного Закону передбачає, що за надання суспільно важливої інформації плата не стягується. Просила надати інформацію безоплатно, оскільки запитувана нею інформація становить суспільний інтерес.
9. На вказаний запит відповідачем позивачці надана відповідь № 241/01-19 від 31 грудня 2015 року, якою повідомлено, що її заява від 24 грудня 2015 року направлена на розгляд чергової сесії селищної ради.
10. За наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 24 грудня 2015 року на 4 сесії було прийнято два рішення селищної ради, зокрема, рішення від 11 лютого 2016 року, яким відмовлено депутату в/о №12 ОСОБА_1 у наданні безкоштовно публічної інформації селищної ради. Також було прийнято рішення від 11 лютого 2016 року, яким визначено місце для отримання інформації депутатом селищної ради ОСОБА_1 протоколів сесії селищної ради у кабінеті секретаря селищної ради без копіювання та фотографування матеріалів, у зв`язку з тим, що протоколи містять додатки з конфіденційною інформацією фізичних та юридичних осіб.
11. Позивач, вважаючи такі дії та рішення відповідача протиправними, звернулася з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
16. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Статтею 34 Конституції України встановлено право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
18. Відповідно до статті 3 Закону України "Про інформацію", основними напрямами державної інформаційної політики є забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; створення умов для формування в Україні інформаційного суспільства; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень; створення інформаційних систем і мереж інформації, розвиток електронного урядування; постійне оновлення, збагачення та зберігання національних інформаційних ресурсів; забезпечення інформаційної безпеки України; сприяння міжнародній співпраці в інформаційній сфері та входженню України до світового інформаційного простору.
19. Згідно з положеннями статті 5 цього Закону, кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
20. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про інформацію", право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; здійсненням державного і громадського контролю за додержанням законодавства про інформацію; встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.
21. Згідно зі статтею 20 цього Закону, за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
22. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації".
23. Відповідно до статті 1 цього Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
24. Згідно з положеннями статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації", право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
25. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
26. Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень, вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом, рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
27. Згідно зі статтею 5 цього Закону, доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом, надання інформації за запитами на інформацію.
28. Статтею 14 цього Закону встановлено обов`язки розпорядника інформації, серед яких обов`язок оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення, вести облік запитів на інформацію, надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.
29. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.