ПОСТАНОВА
Іменем України
21 жовтня 2019 року
Київ
справа №522/22780/16-а
провадження №К/9901/51766/18
№ К/9901/51184/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Буденка В.В.,
учасники справи: ОСОБА_1, представник позивачів - ОСОБА_2, представник Одеської міської ради - Вінюков В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_1 до Одеської міської ради, треті особи - Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації, Управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційними скаргами Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 17 квітня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_3 та ОСОБА_1 звернулись з адміністративним позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову просили визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси".
В обґрунтування позовних вимог вказували на порушення Одеською міською радою порядку розроблення плану зонування території (зонінгу) м. Одеси та порядку його прийняття. Стверджували про порушення вимог щодо проведення процедури громадських слухань, яке полягло в ігноруванні необхідності створення погоджувальної комісії; порушення встановленої послідовності вчинення дій щодо розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси; відсутність погодження проекту плану зонування території м. Одеси Міністерством культури України як центральним органом виконавчої влади, який реалізує політику державну політику у сфері охорони культурної спадщини та Міністерством регіонального розвитку, будівництва житлово-комунального господарства України; відсутність наукової археологічної експертизи Інституту археології Національної академії наук України, яка передбачена статтями 6 та 7 Закону України "Про охорону археологічної спадщини" та необхідність проведення якої підтверджено листом Інституту археології Національної академії наук України; порушення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" із зазначенням того, що оскаржувана містобудівна документація містить низку вимог щодо проведення обов`язкових погоджень за допомогою третіх осіб - загальних та спеціальних зональних погоджень від Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради; порушення вимог чинного законодавства стосовно скликання сесії Одеської міської ради, на якій затверджено оскаржуване рішення; порушення вимог щодо оприлюднення проекту рішення в порядку Закону України "Про доступ до публічної інформації"; невідповідність змісту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси вимогам чинного законодавства; невідповідність вимогам чинного законодавства розробленої містобудівної документації яка полягає у відсутності в складі містобудівної документації "Зони земель історико-культурного призначення ІК"; порушення вимог природоохоронного законодавства; невідповідність плану зонування території м. Одеси Генеральному плану м. Одеси.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Приморського районного суду міста Одеси від 26 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Рішення суду мотивовано тим, що оскаржуване рішення прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Такий висновок обґрунтовано тим, що утворення погоджувальної комісії не є обов`язковим під час проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а є правом відповідного органу місцевого самоврядування, що також підтверджується листом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України від 10.12.2015 року № 7/14-14571, в якому зазначено, що законодавство не визначає погоджувальну комісію обов`язковою складовою громадських слухань, а доцільність її утворення визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань.
Враховуючи ненадання позивачами під час проведення зазначених громадських слухань жодних пропозицій та зауважень до спірної містобудівної документації, відсутні підстави стверджувати про виникнення під час громадських слухань будь-яких спірних питань, які б безпосередньо стосувалися прав, свобод чи інтересів позивачів та мали б бути усунуті шляхом утворення погоджувальної комісії та у кінцевому результаті розгляду цією комісією спірних пропозицій та зауважень позивачів та прийняття за ними відповідного рішення.
Проведення консультацій з громадськістю стосовно розробленого проекту містобудівної документації в тому числі шляхом розгляду отриманих під час роботи консультаційної ради рекомендацій не є належним підтвердженням існування спірних питань, що підлягали додатковому розв`язанню погоджувальною комісією, а є допоміжним, передбаченим у Статуті, механізмом взаємодії органів місцевого самоврядування з представниками громадськості у вирішенні питань місцевого значення, який у встановленому порядку був використаний під час опрацювання проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, а його використання не ставиться у залежність від визначеної у Порядку № 555 процедури проведення громадських слухань, в тому числі в частині утворення погоджувальної комісії. За таких умов утворення консультаційної ради не підтверджує об`єктивної необхідності утворення погоджувальної комісії.
Перед прийняттям оскаржуваного у справі рішення забезпечено проведення процедури громадських слухань відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності, які і мали бути проведеними у даному випадку відповідно до положень Статуту територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 № 1240-VI.
Відповідно до Статуту у випадках обговорення проектів містобудівної документації громадські слухання мають відбуватися в порядку, передбаченому статтею 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком № 555, та які фактично проведені стосовно проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.
Таким чином суд критично оцінив твердження позивачів про недотримання відповідачем процедури проведення громадських слухань, встановленої у Статуті, оскільки перед прийняттям оскаржуваного у справі рішення забезпечено проведення процедури громадських слухань відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності.
Суд визнав безпідставними доводи позивачів стосовно необхідності забезпечення проведення громадських слухань щодо проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси декілька разів за різними процедурами, враховуючи поряд з іншим сутність громадських слухань як одного з механізмів безпосередньої участі територіальної громади у місцевому самоврядуванні та її взаємодії з обраними органами місцевого самоврядування, що полягає у доведенні до відома територіальної громади намірів органів місцевого самоврядування у вирішенні віднесених до їх компетенції питань, ознайомленні із відповідними проектами з метою отримання, розгляду і, за наявності правових підстав, врахування пропозицій та зауважень заінтересованих осіб, що у повній мірі реалізовано під час підготовки до прийняття оскаржуваного у цій справі рішення міської ради, чим забезпечено права всіх зацікавлених осіб, в тому числі і позивачів, на участь у місцевому самоврядуванні під час вирішення питання затвердження відповідної містобудівної документації.
На підставі листа Департаменту інформації та зв`язків з громадськістю Одеської міської ради від 23.01.2017 № 01-16/54, даних офіційного сайту Одеської міської ради www.omr.gov.ua встановлено, що проект рішення міської ради "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" без будь-яких змін до нього оприлюднювався на офіційному сайті Одеської міської ради 30.05.2016, 18.06.2016, 23.08.2016, 09.09.2016, 18.10.2016.
Враховуючи неодноразове оприлюднення відповідного проекту рішень, починаючи з 30.05.2016, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" в частині завчасного оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування, що підлягають обговоренню. Проект містобудівної документації - плану зонування території (зонінгу) м. Одеси оприлюднювався Одеською міською радою на офіційному сайті Одеської міської ради та у приміщенні холу Приморської районної адміністрації Одеської міської ради (м. Одеса, ул. Канатна, 134, 21.04.2016, тобто майже за пів року до дати його затвердження. Доопрацьований проект плану зонування території (зонінгу) м. Одеси оприлюднений на офіційному сайті Одеської міської ради 19.08.2016.
Суд визнав необґрунтованими посилання позивачів на неоприлюднення відповідачем за 20 робочих днів кінцевої редакції проекту містобудівної документації, оскільки нормами діючих актів законодавства не встановлено обов`язку розпорядників інформації повторно оприлюднювати за 20 робочих днів проекти рішення після внесення змін до раніше оприлюднених проектів актів за результатами його підготовки до затвердження, в тому числі врахування зауважень та пропозицій в ході обговорення відповідного проекту рішення. Сам факт оприлюднення містобудівної документації, відповідного проекту рішення, їх завчасного доведення до відома територіальної громади та всіх заінтересованих осіб з метою обговорення, що одночасно свідчить про дотримання як Закону України "Про доступ до публічної інформації", так і Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 555.
Суд відхилив доводи позивачів щодо порушення строку оприлюднення оголошення про призначення сесії міської ради, на якій відбулося прийняття оскаржуваного у справі рішення, з огляду на його розміщення менш ніж за 24 години до моменту проведення сесії, оскільки норми Закону місять вимогу щодо доведення до відома депутатів і населення про скликання сесії у виняткових випадках не пізніш як за день, а не за 24 години до часу проведення засідання сесії. Крім того, відповідно до частини першої статті 255 Цивільного кодексу України якщо строк встановлено для вчинення дії, вона може бути вчинена до закінчення останнього дня строку, у зв`язку з чим суд визнав належним повідомлення про проведення сесії, вчинене до кінця дня, що передував дню її проведення.
Відповідно до п. 6.1. ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011 "Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)" (далі - Настанова) основними етапами розроблення Зонінгу є: І етап - аналітичний - збір та аналіз вихідної інформації; ІІ етап - зонування території та розроблення пояснювальної записки; ІІІ етап - погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу; ІV етап - розробка проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту (у разі відсутності плану земельно-господарського устрою у складі генерального плану населеного пункту). Згідно з положеннями Настанови на ІІІ етапі здійснюється погодження проектних пропозицій зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, проведення громадських слухань, затвердження зонінгу. Аналіз наведених положень свідчить, що Настановою визначені складові ІІІ етапу розроблення зонінгу, щодо яких не передбачено суворої черговості у їх проведенні, у зв`язку з чим проведення громадських слухань до отримання відповідних погоджень не може розглядатись як перешкода для прийняття рішення про затвердження плану зонування території та підставою для його скасування. Уповноважений виконавчий орган міської ради вжив необхідних заходів щодо погодження проекту плану зонування території (зонінгу) м. Одеси із організацією розробником Генерального плану м. Одеси, однак остання не визначила свого інтересу, який потребував її погодження у питанні спірної містобудівної документації, що не може розглядатись як перешкода для затвердження такої документації.
Зважаючи на відсутність чіткої регламентації послідовності проведення процедур в рамках одного етапу розроблення плану зонування території, дотримання процедури погодження містобудівної документації з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, забезпечення проведення громадських слухань, суд не встановив законних підстав для скасування оскаржуваного у справі рішення з підстав порушення черговості процедур розроблення цієї документації. Проект плану зонування території (зонінг) м. Одеси отримав погодження управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (лист від 08.07.2016 № 01-13/1346), яке відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Положення про управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 21.09.2015 № 580/А-2015, є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини. Наведеним підтверджується виконання відповідачем вимог пункту 16 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіону від 16.11.2011 № 290.
Суд відхилив доводи позивачів про необхідність отримання погодження Міністерства культури України поряд з погодженням управління культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з огляду на положення зазначеного Міністерства, визначені у пункті 14 частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Згаданою нормою Закону до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, віднесено погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.
Нормативно-правовим актом, який відповідно до закону має визначати порядок проведення експертизи містобудівної документації, не передбачено проведення жодних експертиз стосовно планів зонування територій населених пунктів як окремих документів. Містобудівна документація як передбачений законодавством інструмент державного регулювання планування територій не може розглядатись як регулювання господарської діяльності, що є визначальною ознакою регуляторного акта відповідно до приписів Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідачем дотримано вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини та у затвердженій містобудівній документації дотримано умови, необхідні для забезпечення спеціального, обумовленого законодавством про охорону культурної спадщини, режиму використання земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста.
Прибережні захисні смуги встановлюються не містобудівною документацією, а за окремими проектами землеустрою, тоді як у містобудівній документації прибережна захисна смуга має бути лише відображена. Відображення прибережної захисної смуги є неможливим без її встановлення у визначеному законом порядку. Разом з тим, чинне законодавство України не встановлює заборон щодо розроблення та затвердження містобудівної діяльності за відсутності встановленої у передбаченому порядку прибережної захисної смуги, що випливає, зокрема, з положень частини шостої статті 88 Водного кодексу України, яка пов`язує процес встановлення прибережної захисної смуги із необхідністю врахування містобудівної документації, чим допускається існування останньої до встановлення прибережної захисної смуги.
Рішенням Одеської міської ради від 10.06.2015 № 6760-VI надано згоду на розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж прибережної захисної смуги уздовж Чорного моря, Куяльницького та Хаджибейського лиманів на території м. Одеси. Однак, станом на час розгляду справи відповідний проект землеустрою ще не був затверджений та межі прибережної захисної смуги не були встановлені. На схемах плану зонування території (зонінгу) м. Одеси відображена запропонована Генеральним планом м. Одеси прибережна захисна смуга, що не порушує норм законодавства, а вказує на відповідність плану зонування території положенням Генерального плану м. Одеси, що відповідає приписам статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Розміщення жодного з перелічених у частині першій статті 62 Земельного кодексу України об`єктів або здійснення діяльності, яка забороняється цією нормою закону, не передбачено у плані зонування території (зонінгу) м. Одеси для рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 та Р-3, що спростовує доводи позивачів щодо порушення режиму використання прибережних захисних смуг оскаржуваним у справі рішенням.
Порушення положень Генерального плану м. Одеси пов`язується позивачами із зменшенням у плані зонування території зелених насаджень, передбачених у Генеральному плані м. Одеси, за рахунок утворення учбової зони між вул. Ак. Заболотного та Ак. Сахарова, а також за рахунок визначення території під громадську забудову в межах частини території зелених насаджень на розі вулиць Марсельської та проспекту Добровольського.
Між тим, судом зазначено, що озеленені зони знаходяться у різних функціональних зонах, а не тільки у рекреаційній зоні, у зв`язку з чим визначення у плані зонування функціонального використання відповідно до переважної функції цих ділянок, само по собі не означає зменшення озеленення відповідної території, що спростовує доводи позивачів. Зони (території), щодо яких встановлюється спеціальний режим використання, обумовлений законодавством про охорону культурної спадщини, планом зонування території (зонінгу) м. Одеси визначені у вигляді встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста в таблиці 3.2 цього Плану "Вимоги до ділянок, що знаходяться в зонах охорони пам`яток культурної спадщини" (сторінки 170-177 Пояснювальної записки), а самі зони відображені в окремих схемах "Правила охорони та використання історичних ареалів м. Одеси", розроблених щодо кожного адміністративного району міста окремо. В оскаржуваній документації також зафіксовані зони історичних ареалів м. Одеси. На відміну від деяких населених пунктів, що також занесені до Списку історичних населених місць України, на території м. Одеса немає жодного історико-культурного заповідника чи історико-культурної заповідної території. Тобто територій в межах міста, які використовуються виключно як заповідні, експозиційні чи наукові зони, відсутні. Тим не менше, на території міста є пам`ятки, які займають значні території і є ключовими у формуванні традиційного характеру середовища, тобто тієї його якості, зберігати яку вимагає Закон України "Про охорону культурної спадщини".
В якості засобу забезпечення обмежень видів господарської діяльності та висотних параметрів нової забудови, встановлених розділами V-VІ науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план м. Одеса. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів, затвердженої наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, зонінгом запропоновано встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. В якості засобу забезпечення обмежень видів господарської діяльності та висотних параметрів нової забудови, встановлених розділами V-VІ науково-проектної документації "Історико-архітектурний опорний план м. Одеса. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів", затвердженої наказом Міністерства культури України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, зонінгом запропоновано встановлення планувальних обмежень щодо забудови земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. Спеціальний режим використання для м. Одеса, що передбачений нормативними документами і необхідний для забезпечення обов`язкового врахування при наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок в межах м. Одеса, досягається шляхом встановлення відповідних планувальних обмежень, зазначених в таблиці 3.2. цього плану зонування". Відповідачем дотримано вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини та у затвердженій містобудівній документації дотримано умови, необхідні для забезпечення спеціального, обумовленого законодавством про охорону культурної спадщини, режиму використання земельних ділянок, розташованих в межах територій пам`яток, їх зон охорони та історичних ареалів міста. Позивачами у справі не доведено належними засобами доказування безпосередній вплив оскаржуваного у справі рішення на їх правове становище, тоді як стверджуванні ними порушення, допущені під час прийняття цього рішення, не підтверджуються матеріалами справи, а факт таких порушень не може визначатись як суб`єктивне право, свобода чи інтерес позивачів, який потребує судового захисту.
4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року рішення Приморського районного суду міста Одеси від 26 грудня 2017 року змінено шляхом виключення з його мотивувальної частини положення, в яких надається правова оцінка рішенню Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси". В іншій частині рішення Приморського районного суду м. Одеси від 26 грудня 2017 року залишено без змін.
5. Рішення суду мотивовано тим, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" не є актом індивідуальної дії, оскільки встановлює, змінює норми права, має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а тому воно має ознаки нормативно - правового акта, відносно якого передбачена інша процедура оскарження у порядку, встановленому статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом. Суд дійшов висновку про те, що позивачі обрали не вірний спосіб захисту, оскільки спірне рішення відповідача як правовий акт індивідуальної дії не порушує їх індивідуальні права, свободи та інтереси, у зв`язку з чим суд погодився з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову. Вважаючи, що судом першої інстанції помилково надана правова оцінка спірному рішенню на предмет його законності виключно як правового акта індивідуальної дії, вказав про необхідність виключення із мотивувальної частини рішення суду першої інстанції положення, в яких надається правова оцінка рішенню Одеської міської ради від 19 жовтня 016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси". Судом зазначено, що такий спосіб не позбавляє позивачів доступу до суду, оскільки вони не позбавлені права на звернення до суду з вимогами щодо оскарження нормативно - правового акту локальної дії. Суд також посилався на те, що позивачі не наполягали на розгляді справи в порядку статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, а також у процесуальних рішеннях суду першої інстанції відсутнє зобов`язання відповідача оприлюднити відповідне оголошення у порядку вимог вказаної норми.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Одеська міська рада, звернулась із касаційною скаргою, до якої приєдналось Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, у якій просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 та ОСОБА_1 . звернулись із касаційною скаргою, у якій просять її скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 березня 2015 року Одеською міською радою прийнято рішення № 6490-VI "Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси", яким вирішено розробити план зонування території (зонінг) м. Одеси на основі генерального плану м. Одеси, розробленого державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя". Замовником зазначеної містобудівної документації у рішенні визначено Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.
19 жовтня 2016 року Одеською міською радою прийнято рішення № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси"
Відповідно до пункту 42 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 16, 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 12 Закону України "Про основи містобудування", Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290, на виконання пункту 3.3. рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-VI "Про затвердження Генерального плану м. Одеси" та пункту 1 рішення Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6490-VI "Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" Одеською міською радою прийнято рішення
від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси", яким вирішено:
1. затвердити план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект";
2. Управлінню архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту інформації та зв`язків із громадськістю Одеської міської ради протягом встановленого Законом строку забезпечити оприлюднення матеріалів даної містобудівної документації та цього рішення у відповідних засобах масової інформації;
3. Контроль за виконання цього рішення покласти на постійну комісію Одеської міської ради з питань планування забудови територій, міського дизайну та архітектури.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Касаційна скарга Одеської міської ради обґрунтована тим, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" констатує затвердження містобудівної документації, містить низку доручень виконавчим органам міської ради щодо організації оприлюднення та організації контролю. Рішення міської ради є розпорядчим документом, воно не містить у собі жодних норм права, що позбавляє його головної ознаки нормативно-правового акта, який за своїм визначенням має встановлювати, змінювати або припиняти норму права. Вказане виключає підстави для застосування судом особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування в порядку вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року. Не є також нормативно-правовим актом і сам план зонування території (зонінг) м. Одеси, який затверджено оскаржуваним рішенням міської ради. Містобудівна документація на місцевому рівні становить не правові норми, а сукупність матеріалів, у яких втілюється діяльність органів місцевого самоврядування із планування розвитку відповідної території, що за своєю сутністю не передбачає встановлення, зміну, припинення (скасування) загальних правил регулювання однотипних відносин. Не встановлює вона також жодних правил поведінки, а лише становить низку матеріалів, в тому числі графічних у вигляді схем, які використовуються під час здійснення всіма суб`єктами містобудування.
10. Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради у заяві про приєднання до касаційної скарги Одеської міської ради, погоджується доводами міської ради про те, що рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" є розпорядчим актом (документом) та не є нормативно-правовим актом. Додатково зазначає, що воно прийнято на підставі і на виконання закону після розгляду всіх поданих матеріалів та спрямоване на реалізацію наданих повноважень у галузі будівництва та планування території. У розпорядчих документах втілюється розпорядча діяльність органів і посадових осіб, яка не спрямована на встановлення, зміну або скасування норм права, тощо.
11. Касаційна скарга ОСОБА_3 та ОСОБА_1 обґрунтована тим, що у позовній заяві, у письмових поясненнях, апеляційних скаргах не зазначалося про те, що оскаржуване рішення Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VІІ "Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси" є актом індивідуальної дії. Стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції на час звернення до суду з позовом, передбачала необхідність опублікування оголошення про оскарження нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був оприлюднений. Вказують на те, що зобов`язання відповідача опублікувати відповідне оголошення покладено саме на суд, а не на позивачів. Вважають, що суд апеляційної інстанції відмовив у задоволенні їх апеляційної скарги з формальних підстав - невиконання судом першої інстанції процесуального обов`язку. Судом апеляційної інстанції не забезпечено права на судовий захист, а покладено на позивачів додаткові обтяження щодо роз`яснення можливості повторного звернення до суду з позовом.
12. У відзиві на касаційну скаргу, подану ОСОБА_3 та ОСОБА_1, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, просить залишити її без задоволення.