ПОСТАНОВА
Іменем України
22 жовтня 2019 року
Київ
справа №815/7532/16
адміністративне провадження №К/9901/20544/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Загороднюка А.Г.,
розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/7532/16
за позовом у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської митниці Державної фіскальної служби, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 , ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Одеської митниці Державної фіскальної служби на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року (головуючий суддя: Глуханчук О.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (колегія суддів: головуючий суддя: Коваль М.П., судді: Домусчі С.Д., Кравець О.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Одеської митниці Державної фіскальної служби, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 , ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 01 листопада 2016 року № 1110-О "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності";
1.2. поновити його на посаді старшого державного інспектора відділу митного оформлення № 2 митного посту Білгород-Дністровський Одеської митниці ДФС;
1.3. стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
1.4. В обґрунтування позовних вимог вказував, що вважає своє звільнення безпідставним та незаконним, оскільки дисциплінарною комісією належним чином не було перевірено наявність в його діях порушення норм законодавства та Присяги державного службовця.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року позов задоволено повністю.
2.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Одеської митниці ДФС від 01 листопада 2016 року №1110-О "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
2.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного посту "Білгород-Дністровський" Одеської митниці ДФС з 01 листопада 2016 року.
2.3. Стягнуто з Одеської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 листопада 2016 року по 14 лютого 2017 року в сумі 22128,22 грн.
2.4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач без врахування всіх необхідних критеріїв прийшов до висновку про вчинення позивачем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу". Відповідач при винесенні оскарженого наказу діяв з порушенням принципу пропорційності без врахування позитивної службової характеристики позивача та відсутності за ним дисциплінарних стягнень, застосувавши до останнього найсуворіший вид дисциплінарного стягнення - звільнення, який може застосовуватися тільки у крайніх випадках, коли дисциплінарне порушення містить ознаки саме такого порушення, а інші заходи дисциплінарного стягнення є недостатніми чи попереднє їх вжиття не дало бажаного результату.
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року рішення суду першої інстанції змінено, виключено мотиви, з яких виходив суд першої інстанції, та визначено мотиви, які викладені у рішенні суду апеляційної інстанції.
3.1. Абзац четвертий резолютивної частини постанови Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року викладено в такій редакції:
"Стягнути з Одеської митниці Державної фіскальної служби (код ЄДРПОУ 39441717) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 02 листопада 2016 року по 14 лютого 2017 року у розмірі 21829,19 грн без утримання податків й інших обов`язкових платежів.".
3.2. В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2017 року залишено без змін.
3.1. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач не обґрунтував підстав для кваліфікування встановленого з боку позивача проступку за вказаними положеннями, цей наказ суперечить висновкам дисциплінарної комісії. Крім цього, суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими доводи відповідача щодо відсутності підстав для стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за 01 листопада 2016 року, оскільки день звільнення є останнім робочим днем позивача.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди, на його думку, неповно дослідили обставини, які мають значення для справи.
4.2. Зазначив, що позивач не виконав вимоги посадової інструкції в частині забезпечення контролю за дотримання громадянами умов переміщення товарів, щодо яких застосовуються митні процедури, а тому його було правомірно звільнено з займаної посади. Вказаний наказ є достатньо обгрунтованим.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 з серпня 2003 року проходив державну службу в митних органах.
6. З 01 січня 2016 року позивач обіймав посаду старшого державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного посту Білгород-Дністровський Одеської митниці ДФС.
7. Наказом начальника Одеської митниці ДФС від 01 листопада 2016 року № 1110-О "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", за порушення Присяги державного службовця у відповідності з пунктом 1 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" ОСОБА_1 звільнено з посади старшого державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного посту Білгород-Дністровський Одеської митниці ДФС з 01 листопада 2016 року.
8. Підставою звільнення зазначено: службову записку Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Одеської митниці ДФС від 31 жовтня 2016 року № 33337/15-70-18, подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Одеської митниці ДФС щодо звільнення ОСОБА_1 з посади державної служби, пояснення ОСОБА_1
9. Згідно подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Одеської митниці ДФС щодо звільнення ОСОБА_1 з посади державної служби, Дисциплінарною комісією встановлено, що старший державний інспектор відділу митного оформлення № 2 митного посту Білгород-Дністровський Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 . здійснив неправомірне вилучення запису про переміщення транспортного засобу р/н НОМЕР_1 громадянином ОСОБА_12, а також вніс неправдиву інформацію в ЕЖ ППП стосовно переміщення даного транспортного засобу на в`їзд в Україну громадянином ОСОБА_13 . Цими діями ОСОБА_1 допустив факт використання повноважень в неправомірних особистих інтересах інших осіб, що підпадає під ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 9 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".
10. З огляду на зазначене, Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ Одеської митниці ДФС внесла на розгляд начальнику Одеської митниці ДФС подання щодо притягнення старшого державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного посту Білгород-Дністровський Одеської митниці ДФС ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності відповідно до положень пункту 4 частини першої статті 66 Закону України "Про державну службу" у вигляді звільнення з посади державної служби.
11. Позивач, вважаючи своє звільнення незаконним та не погоджуючись з наказом від 01 листопада 2016 року №1110-О, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
14. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
16. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 року № 889-VIII, державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
17. Згідно з частиною другою статті 1 вказаного Закону, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
18. Частиною 1 статті 8 цього ж Закону визначено, що державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
19. Статтею 64 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 року № 889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
20. Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.
21. Згідно з частиною першою статті 65 вказаного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
22. Перелік дисциплінарних проступків визначено частиною другою статті 65 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 року № 889-VIII, за змістом якої дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
23. Статтею 66 цього ж Закону передбачено, що до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
24. У разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.
25. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5 та 12 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
26. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
27. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.
28. Дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.
29. За кожний дисциплінарний проступок до державного службовця може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
30. Відповідно до частини 1 статті 67 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 року № 889-VIII, дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
31. Згідно з вимогами статті 69 зазначеного Закону, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
32. Дисциплінарною комісією стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", є Комісія.
33. Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.