Постанова
Іменем України
11 жовтня 2019 року
м. Київ
справа № 441/742/16-ц
провадження № 61-33423св18
Верховний Суд у складі постійної колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
Мартєва С. Ю., Петрова Є. В. (суддя-доповідач), Сімоненко В. М.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідач - Бартатівська сільська рада Городоцького району Львівської області,
треті особі, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, треті особи: ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90, ОСОБА_91, ОСОБА_92, ОСОБА_93, ОСОБА_94, ОСОБА_95, ОСОБА_96, ОСОБА_97,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області на рішення Городоцького районного суду Львівської області від 30 березня 2017 року у складі судді Ференц О. І. та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 16 серпня 2017 року у складі колегії суддів: Шеремети Н. О., Ванівського О. М., Цяцяка Р. П.,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2016 року позивач звернулася до суду з позовом до Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та інші про визнання протиправними та скасування рішень сільської ради.
Позов обгрунтовано тим, що постановою Львівського окружного адміністративного суду від 15 липня 2013 року у справі № 823/2242/13а за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_98, ОСОБА_99, прокурора Городоцького району в інтересах Городоцької районної державної адміністрації, Інспекції АБК у Львівській області до Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів: ОСОБА_100, ОСОБА_101, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_104, ОСОБА_7, ОСОБА_105, ОСОБА_1, ОСОБА_106, та на стороні відповідачів: Управління Держкомзему у Городоцькому районі Львівської області, ОСОБА_33, ОСОБА_91, ОСОБА_44, ОСОБА_78, ОСОБА_96, ОСОБА_63, ОСОБА_40, ОСОБА_21, ОСОБА_92, ОСОБА_77, ОСОБА_30, ОСОБА_67, ОСОБА_38, ОСОБА_25, ОСОБА_73, ОСОБА_85, ОСОБА_46, ОСОБА_62, ОСОБА_58, ОСОБА_86, ОСОБА_90, ОСОБА_39, ОСОБА_22, ОСОБА_59, ОСОБА_69, ОСОБА_107, ОСОБА_80, ОСОБА_68, ОСОБА_15, ОСОБА_13, ОСОБА_60, ОСОБА_55, ОСОБА_87, ОСОБА_82, ОСОБА_108 про визнання протиправними та скасування протоколу громадського слухання від 27 жовтня 2009 року та рішень Бартатівської сільської ради від 17 квітня 2008 року № 444 "Про виготовлення матеріалів вибору земельної ділянки під розміщення кварталу індивідуальної забудови", № 606 від 15 червня 2009 року "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земель з передачі їх у власність громадянам для БОЖБ ", № 656 від 06 листопада 2009 року "Про погодження і затвердження містобудівного обґрунтування розміщення кварталу індивідуальної забудови", № 657 від 06 листопада 2009 року "Про затвердження матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки під квартал індивідуальної житлової забудови", № 767 від 21 травня 2010 року "Про затвердження проекту щодо відведення земельної ділянки площею 12.1 га для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови в с. Воля Бартатівська та передачі безкоштовно у приватну власність земельних ділянок громадянам для будівництва індивідуальних житлових будинків" позов задоволено частково. Ухвалою Львівського Апеляційного адміністративного суду у справі № 876/10939/13 постанова Львівського окружного адміністративного суду у справі № 823/2242/13а залишена без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 02 червня 2016 року у справі № к/800/38756/14 постанова Львівського окружного адміністративного суду від 15 липня 2013 року та ухвала Львівського Апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2014 року скасовані, провадження у справі закрито з роз`ясненням, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Підставою звернення позивача до суду стало неправомірне прийняття відповідачем вказаних рішень без проведення громадського обговорення, в результаті чого позивач та треті особи на стороні позивача позбавлені можливості висловити свою думку з приводу відведення земельної ділянки в с. Воля Бартатівська, яка відноситься до пасовища, під забудову. Мешканці с. Воля Бартатівська позбулися єдиного пасовища в селі, при прийнятті оспорюваних рішень не проінформовано громадськість про планову діяльність, а відтак не враховано громадські інтереси. З урахуванням статей 1, 2, 6, 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" орган місцевого самоврядування представляє відповідну територіальну громаду і здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням в межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративним центр. Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконність рішення органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає. Довідавшись в червні 2011 року, що громадське пасовище роздане під індивідуальну житлову забудову без врахування думки жителів с. Воля Бартатівська, жителі села звернулися до прокуратури Городоцького району та Львівської області для здійснення перевірки щодо правомірності прийнятих рішень Бартатівською сільською радою Городоцького району Львівської області. Згідно акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 10 квітня 2012 року, складеного головним спеціалістом відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства України з контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції сільського господарства в Львівській області Грицою Т.Р., та даних перевірки від квітня 2012 року, проведеної фахівцями інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Львівській області, рішення Бартатівської сільської ради XVI сесії V-го скликання № 444 від 17 квітня 2008 року, яким надано дозвіл на виготовлення матеріалів вибору земельної ділянки під розміщення кварталу індивідуальної забудови, прийняте з порушенням статті 151 ЗК України, постанови Кабінету Міністрів України № 427 від 31 березня 2004 року "Про затвердження порядку вибору земельних ділянок для розміщення об`єктів", оскільки в рішенні не вказано, кому надається дозвіл на виготовлення матеріалів попереднього погодження місця розташування земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови в с. Воля Бартатівська Городоцького району Львівської області, хоча є посилання на заяви жителів с. Воля Бартатівська та с. Бартатів, не вказано яких, не вказується орієнтовна площа та з яких земель, відсутнє викопіювання з планово-картографічних матеріалів. Рішенням Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області від 15 червня 2009 року № 606 надано дозвіл на відведення земельних ділянок по передачі їх у власність громадянам для БОЖБ без погодження матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки під індивідуальну житлову забудову в с. Воля Бартатівська без зазначення місця розташування земельної ділянки, без зазначення з якої категорії земель та яких угідь повинна бути відведена земельна ділянка, без зміни її цільового призначення, чим порушено положення статей 151, 118 ЗК України, вимоги статті 24 Закону України "Про планування та забудову територій", статті 59 Закону України "Про землеустрій" тощо. Протягом декількох років до відповідача зверталися громадяни із заявами про надання їм земельних ділянок під будівництво та обслуговування житлового будинку, проте в порушення вимог частини шостої статті 118 ЗК України в них не вказано орієнтовного розміру таких земельних ділянок, не представлено викопіювання з кадастрової карти чи іншого планово-картографічного матеріалу, на яких було б зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. При прийнятті рішення відповідач вказаних заяв фактично не розглядав, хоча на цей факт посилається, проектів рішень з даними про голосування по кожному громадянину, який звернувся, не готувала, невідома точна кількість таких звернень та які з них були взяті до уваги, а які ні. Бартатівська сільська рада, приймаючи рішення № 606 від 15 червня 2009 року не зазначила ні орієнтовної площі земельної ділянки, ні місця її розташування. Протиправним є складення громадянами одного загального проекту землеустрою щодо відведення земель по передачі їх у власність для БОЖБ, оскільки кожен громадянин, звертаючись до відповідача, діяв самостійно і від свого імені, а об`єднання громадян для відведення земельних ділянок під спільне будівництво кварталу житлової забудови відсутнє.
Матеріали погодження місця розташування земельної ділянки затверджено рішенням Бартатівської сільської ради № 657 від 06 листопада 2009 року, яким надано виконавчому комітету сільської ради дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови, проте в рішенні не вказано, з яких земель та умови відведення земельної ділянки, що суперечить вимогам законодавства України. Матеріали місця розташування земельної ділянки державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Львівській області погоджені 20 квітня 2010 року висновком № 04-02-2054, в якому вказано, що це землі сільськогосподарського призначення. Поза тим, містобудівне обґрунтування розташування земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови в с. Воля Бартатівська не погоджувалося органами охорони культурної спадщини, земельних ресурсів, а також до його затвердження рішенням Бартатівської сільської ради № 656 від 06 листопада 2009 року не пройшло обов`язкової державної експертизи містобудівної документації, чим порушено положення статей 3, 10 Закону України "Про планування та забудову території", пункту 2 Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 522 від 20 травня 2009 року, пункту 5.9 чинних ДБН Б 1.1-4.2009. Містобудівне обґрунтування підлягало громадському обговоренню, проте ніякого повідомлення про проведення такого 27 жовтня 2009 року в офіційних засобах масової інформації не публікувалося, хоча і висновком державного управління охорони навколишнього природного середовища в Львівській області від 21 жовтня 2009 року № 11-5523 погоджено містобудівне обґрунтування при умові інформування громадськості про планову діяльність та врахування громадських інтересів. При проведеній прокуратурою перевірці виявлено, що документ реєстрації громадян-учасників громадських слухань відсутній, в протоколі громадського обговорення вказано дев`яносто три особи, частина прізвищ яких невідома, не була обрана погоджувальна комісія, не були присутні спеціалісти - представники органів земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органів, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини, відсутній акт про те, що пропозицій (зауважень) немає, відсутнє рішення погоджувальної комісії про врахування або вмотивоване відхилення пропозицій (зауважень), якщо такі були. Відповідач всупереч вимогам законодавства і з порушенням процедури проведення громадського обговорення, затвердив містобудівне обґрунтування розташування кварталу індивідуальної забудови.
При прийнятті відповідачем рішення № 657 від 06 листопада 2009 року "Про затвердження матеріалів місця розташування земельної ділянки під квартал індивідуальної житлової забудови площею 12.1 га" та рішення № 767 від 21 травня 2010 року "Про затвердження проекту щодо відведення земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови в с. Воля Бартатівська та передачі безоплатно громадянам у власність земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків" не визначено меж земельних ділянок за кожним громадянином окремо, що суперечить вимогам статей 116, 118 ЗК України, відведення землі відбулося без зміни цільового призначення такої, що суперечить статті 20 ЗК України та статті 23 ЗК України, порушено розгляд самих заяв громадян, оскільки окремо такі заяви на сесії ради не розглядалися, проекти рішень з даними про голосування по кожному з громадян відсутні, рішення про надання приймалося списком.
Позивач просила суд поновити позовну давність, оскільки пропущена з поважних причин, тому просила визнати протиправним протокол громадських слухань від 27 жовтня 2009 року, визнати протиправними та скасувати рішення Бартатівської сільської ради № 444 від 17 квітня 2008 року "Про виготовлення матеріалів вибору земельної ділянки під розміщення кварталу індивідуальної забудови", № 606 від 15 червня 2009 року "Про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земель з передачі їх у власність громадянам для БОЖБ ", № 656 від 06 листопада 2009 року "Про погодження і затвердження містобудівного обґрунтування розміщення кварталу індивідуальної забудови", № 657 від 06 листопада 2009 року "Про затвердження матеріалів погодження місця розташування земельної ділянки під квартал індивідуальної житлової забудови", № 767 від 21 травня 2010 року "Про затвердження проекту щодо відведення земельної ділянки площею 12.1 га для розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови в с. Воля Бартатівська та передачі безкоштовно у приватну власність земельних ділянок громадянам для будівництва індивідуальних житлових будинків".
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Городоцького районного суду Львівської області від 30 березня 2017 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 16 серпня 2017 року, в позові відмовлено.
Рішення суду першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, мотивовано тим, що сам факт порушень Бартатівською сільською радою Городоцького району Львівської області норм чинного законодавства на момент прийняття окремих оспорюваних рішень не може бути підставою для їх скасування, оскільки згідно з вимогами статті 1 ЦПК України 2004 року завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, тому необхідною умовою для задоволення позову позивача є доведеність порушення, невизнання чи оспорювання його законних прав чи інтересів, чого не встановлено судом першої інстанції у вказаній цивільній справі, позивач, всупереч вимогам статті 10, 60 ЦПК України 2004 року, не довела наявність порушеного права, яке б підлягало захисту, тому обгрунтованим є висновок суду про відмову в позові за його недоведеністю.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У вересні 2017 року Бартатівська сільська рада Городоцького району Львівської області звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ з касаційною скаргою на рішення судів першої та апеляційної інстанцій, у якій просить змінити їхню мотивувальну частину, а резолютивну частини залишити без змін.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
27 вересня 2017 року ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Бартатівської сільської радиГородоцького району Львівської області.
У листопаді 2017 року до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ надійшли заперечення ОСОБА_1 , ОСОБА_2, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 , ОСОБА_3, ОСОБА_102 на касаційну скаргу Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області.
Згідно із статтею 388 ЦПК України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - ЦПК України), судом касаційної інстанції у цивільних справах є Верховний Суд.
У червні 2018 року справу передано до Верховного Суду.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року вказану справу призначено судді-доповідачеві Петрову Є. В.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційну скаргу мотивовано тим, що земельні ділянки в межах населених пунктів в силу вимог статті 38 ЗК України належать до земель житлової та громадської забудови, тому сільська рада зобов`язана була впорядкувати територію населеного пункту, у визначений законом порядок і спосіб.
Твердження позивача та висновки судів про необхідність виготовлення проектів відведення земельної ділянки кожному окремо, в порядку статей 116, 118 та 151 ЗК України не відповідає вимогам законодавства, чинного на момент прийняття оскаржуваного рішення від 21 травня 2010 року № 767.
Суди першої та апеляційної інстанцій надали неправильну оцінку спірним правовідносинам, тому застосували норми права, які не підлягали застосуванню, що стало наслідок помилковому встановленню обставин та незаконної оцінки рішенням сільської ради.
Висновки судів про відсутність погодження містобудівного обгрунтування та необхідність отримання висновку експертизи містобудівної документації не відповідають фактичним обставинам та матеріалам справи.
Порядок проведення державної експертизи містобудівної документації, затверджений постановою кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року, визначає лише порядок проведення експертизи.
Висновки суду про необхідність виготовлення проекту відведення земельної ділянки кожному окремо та необхідність зміни цільового призначення земельної ділянки кожному окремо та необхідність зміни цільового призначення земельної ділянки, не відповідають вимогам законодавства, чинного на момент прийняття рішення № 767.
Судами першої та апеляційної інстанцій неправильно в мотивувальних частинах рішення встановлено висновки про допущення відповідачем, під час прийняття оскаржуваних рішень, порушень вимог земельного та містобудівного законодавства.
Доводи особи, яка подала заперечення на касаційну скаргу
Заперечення на касаційну скаргу мотивовано тим, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в позові є незаконними та такими, що не відповідають нормам законодавства.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність рішень Бартатівської сільської ради від 06 листопада 2009 року № 656 "Про погодження і затвердження містобудівного обгрунтування розміщення кварталу індивідуальної житлової забудови" та № 657.
Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли неправильного висновку про відсутність факту порушення цивільного права позивача, за тих обставин, що відповідач належним чином провів громалське обговорення містобудівного обгрунтування.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Бартатівської сільської ради Городоцького району Львівської області ХVІ-ої сесії V-скликання від 17 квітня 2008 року № 444 "Про виготовлення матеріалів вибору земельної ділянки під розміщення кварталу індивідуальної забудови" надано дозвіл на виготовлення матеріалів попереднього погодження місця розташування земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної забудови на території Бартатівської сільської ради в с. Воля Бартатівська Городоцького району. Як вбачається зі змісту даного рішення, воно прийняте на підставі заяв жителів с. Бартатів та с. Воля Бартатівська Городоцького району Львівської області щодо виділення їм земельних ділянок під будівництво індивідуальних житлових будинків.
До Бартатівської сільської ради надійшли заяви громадян України, в тому числі і жителів с. Воля Бартатівська та с. Бартатів, щодо виділення їм земельних ділянок під будівництво індивідуальних житлових будинків, з метою їх розгляду сільською радою було прийнято рішення про надання дозволу на виготовлення матеріалів попереднього погодження місця розташування земельної ділянки для розміщення кварталу індивідуальної забудови на території Бартатівської сільської ради в с. Воля Бартатівська Городоцького району. При цьому на даному етапі не визначалося місце фактичного розташування такої земельної ділянки, Бартатівська сільська рада діяла згідно наданих їй повноважень та у спосіб, встановлений Законом України, а відтак при прийнятті даного рішення її дії були правомірними.