ПОСТАНОВА
Іменем України
15 жовтня 2019 року
Київ
справа №810/3894/17
адміністративне провадження №К/9901/9717/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Саприкіної І.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача Красножон О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 810/3894/17
за позовом заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області
до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області
про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою заступника прокурора Київської області
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Терлецької О.О. від 20 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бєлової Л.В., Аліменка В.О., Безименної Н.В. від 28 лютого 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року заступник керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області (далі - позивач), звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області (далі - Фастівецька сільрада, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області з питань затвердження плану інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення;
- зобов`язати Фастівецьку сільську раду Фастівського району Київської області вчинити дії по розробленню та затвердженню плану технічної інвентаризації та паспортизації дитячого ігрового майданчика за адресою: вул. Дружби, 132, с. Фастівець, Фастівського району, Київської області, який знаходиться на балансі сільської ради.
В обґрунтування позовних вимог заступник прокурора зазначив, що Фастівецька сільська рада Фастівського району Київської області не виконує покладені на неї законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про благоустрій населених пунктів" повноваження, а саме: не проводить інвентаризацію та паспортизацію закріплених за нею об`єктів благоустрою - дитячих майданчиків, чим унеможливлює користування зазначеними об`єктами благоустрою.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, позовну заяву заступника керівника Фастівської місцевої прокуратури Київської області до Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу.
Повертаючи адміністративний позов позивачу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у позовній заяві прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник прокурора Київської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 08 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2019 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 810/3894/17, витребувано матеріали адміністративної справи та рекомендовано учасникам подати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2019 року адміністративну справу № 810/3894/17 призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 08 жовтня 2019 року, яке у подальшому перенесено на 16 жовтня 2019 року.
Разом із відзивом на касаційну скаргу заступника прокурора від Фастівецької сільради надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника відповідача.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до передчасного висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді, оскільки у цій справі звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільно значимого питання затвердження плану інвентаризації та технічного паспорту об`єкта благоустрою.
З посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 26 липня 2018 року у справі № 926/11111/15, скаржник зазначає, що прокурор є єдиним органом державної влади, який здійснює нагляд (контроль) щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог чинного законодавства України при прийнятті рішень, віднесених до їх компетенції, відтак, невиконання Фастівецькою сільрадою своїх повноважень та відсутність визначеного законом органу, на який покладається здійснення нагляду (контролю) за органом місцевого самоврядування, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратури", є підставою для представництва інтересів держави у суді прокурором.
Також скаржник зазначає, що суд першої інстанції допустив грубе порушення норм процесуального права, а саме - положення частини першої статті 37 КАС України, оскільки суддя, який брав участь у вирішенні цієї самої справи в суді першої інстанції, не може брати участі у її вирішенні, зокрема, у новому її розгляді у суді першої інстанції після скасування попередніх рішень. Зазначає, що всупереч цим положенням процесуального закону справу у судів першої інстанції, після її повернення для продовження розгляду до суду першої інстанції, питання про відкриття провадження у справі вирішувалось у складі тієї самої судді - Терлецької О.О.
Від Фастівецької сільської ради Фастівського району Київської області надійшов відзив на касаційну скаргу заступника прокурора, у якому зазначається, що сільрадою повністю виконано покладені на неї повноваження, зокрема: прийнято рішення про встановлення майданчику, проведено паспортизацію ігрового майданчика, створено інвентаризаційну комісію та складено акт щодо оприбуткування дитячого ігрового майданчика у с. Фастівець, вул. Дружби, 32, у зв`язку з чим вважає адміністративний позов та касаційну скаргу прокурора необґрунтованими.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Суди першої та апеляційної інстанцій, повертаючи позовну заяву позивачу, дійшли висновку, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним, у зв`язку з наступним.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).