ПОСТАНОВА
Іменем України
17 жовтня 2019 року
м.Київ
справа №813/1950/16
провадження №К/9901/45127/19, К/9901/45128/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційними скаргами Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 (головуючий суддя Мікула О.І., судді Курилець А.Р., Кушнерик М.П.)
у справі № 813/1950/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області,
третя особа: Годовицько-Басівська сільська рада Пустомитівського району Львівської області
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У червні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області, в якій просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту; зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради за межами населеного пункту.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.
3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 25.10.2016 у справі №813/1950/16 у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 постанову Львівського окружного адміністративного суду від 25.10.2016 у справі №813/1950/16 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько- Басівської сільської ради, за межами населеного пункту від 14.12.2015;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради, за межами населеного пункту від 30.10.2015.
- задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5. ОСОБА_1 і Головне управління Держгеокадастру у Львівській області з постановою суду апеляційної інстанції не погодилися, тому звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами.
Головне управління Держгеокадастру у Львівській області просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 у справі №813/1950/16, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 25.10.2016 у справі №813/1950/16 залишити без змін.
ОСОБА_1 просить постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2017 у справі №813/1950/16 скасувати в частині відмови у зобов`язанні відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою і в цій частині прийняти нове рішення, яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області надати відповідний дозвіл.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.04.2017 відкрито касаційне провадження у справі №813/1950/16.
У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали справи передано до Верховного Суду та розподілено на колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупової Т.О., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду головуючого судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду, було проведено повторний автоматизований розподіл справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 30.10.2015 ОСОБА_1 . звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з клопотанням про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту.
8. 09.12.2015 сільським головою Годовицько-Басівської сільської ради надано відповідь за №274 Головному управлінні Держгеокадастру у Львівській області про те, що виконавчий комітет Годовицько-Басівської сільської ради не погоджує земельні ділянки громадянам на території Годовицько-Басівської сільської ради в урочищі "Сад" та зазначено, що такі погодження надаються виключно сесією Годовицько-Басівської сільської ради.
9. Листом від 14.12.2015 № Г-240/0-956/25-15 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повідомило позивача про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту, мотивуючи це тим, що відповідно до доручення від 08.10.2014 №37732/0/1-14 Віце-прем`єр-міністра України, рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 № 2/1 та доручення голови Львівської облдержадміністрації від 14.02.2015 №13/0/6-15 при прийнятті рішень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності необхідно враховувати обов`язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування. Годовицько-Басівська сільська рада не надавала погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва, тому Головне управління Держгеокадастру у Львівській області відмовило у наданні такого дозволу.
10. Незгода ОСОБА_1 з відмовою відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, місцевий адміністративний суд керувався тим, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 № 2/1 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області при прийнятті рішення щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності було зобов`язане враховувати обов`язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування, а позивач погодження сесією Годовицько-Басівської сільської ради не надав.
12. Також суд першої інстанції виходив з того, що виконання повноважень, які покладені на Головне управління Держгеокадастру у Львівській області, за своєю правовою природою, є його виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями), тобто втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеної посадової особи та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
13. Львівський апеляційний адміністративний суд з висновками окружного адміністративного суду не погодився і зазначив, що погодження чи непогодження Годовицько-Басівською сільською радою надання відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування, повинно було бути оформлене у формі рішення, прийнятого на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, а судом апеляційної інстанції встановлено, що таке рішення Годовицько-Басівською сільською радою не приймалося, а в матеріалах справи міститься лише відповідь сільського голови Годовицько-Басівської сільської ради від 09.12.2015 за №274 Головному управлінні Держгеокадастру у Львівській області про те, що виконавчий комітет Годовицько-Басівської сільської ради не погоджує земельні ділянки громадянам на території Годовицько-Басівської сільської ради в урочищі "Сад" та зазначено, що такі погодження надаються виключно сесією Годовицько-Басівської сільської ради. Тому з врахуванням вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що оскаржуване рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність прийняте не з врахуванням вищенаведених законодавчих правових норм, оскільки відсутнє погодження чи непогодження Годовицько-Басівської сільської ради у формі рішення цієї ради.
14. Суд апеляційної інстанції, з метою належного захисту прав та інтересів позивача, вийшов за межі позовних вимог та зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради, за межами населеного пункту від 30.10.2015.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
15. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що без надання висновку Годовицько-Басівської сільської ради Головне управління Держгеокадастру у Львівській області не могло надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
16. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що належним способом захисту у цій справі буде саме зобов`язання відповідача надати дозвіл, а не повторний розгляд клопотання.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.
18. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
19. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі за текстом - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Підпунктом 31 п. 4 Положення № 15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
20. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600, яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотання позивача, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, волевиявлення Головного управління Держгеокадастру України у Львівській області, наведене у листі від 14.12.2015 № Г-240/0-956/25-15, мало бути оформлено наказом.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
21. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
22. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.