ПОСТАНОВА
Іменем України
17 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/5859/16
адміністративне провадження №К/9901/12979/18, К/9901/12985/18, К/9901/12987/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного підприємства "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ" до Антимонопольного комітету України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", Філія "Центр забезпечення виробництва" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця", Товариство з обмеженою відповідальністю "Елемент Нафта" про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії за касаційними скаргами Антимонопольного комітету України, Товариства з обмеженою відповідальністю "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", філії "Центр забезпечення виробництва "Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Кузьменка В.А., Арсірія Р.О., Огурцова О.П. від 04 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М., Кузьменка В.В., Шурка О.І. від 14 червня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року Приватне підприємство "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ" (далі - ПП "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (далі - АМК України, відповідача), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", Філія "Центр забезпечення виробництва" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця", Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця", Товариство з обмеженою відповідальністю "Елемент Нафта" (далі - ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", Філія "ЦЗБ" ПАТ "Укрзалізниця", ПАТ "Укрзалізниця", ТОВ "Елемент Нафта", треті особи), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 12 березня 2016 року № 465-р/пк-ск;
- зобов`язати постійно діючу адміністративну колегію Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель повторно розглянути скаргу позивача від 25 лютого 2016 року № 237 та прийняти рішення, яким зобов`язати філію "Центр забезпечення виробництва" публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" відмінити процедуру закупівлі " 19.20.2. Дизельне паливо - 5 лотів" (оголошення № 263542, оприлюднене на веб-порталі уповноваженого органу з питань державних закупівель, бюлетень від 30 грудня 2015 року № 411/1/1).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 12 березня 2016 року № 465-р/пк-ск є протиправним, прийнятим без повного з`ясування обставин скарги.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що пропозиція конкурсних торгів ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" не відповідає умовам підпункту 3.1 підпункту 3 пункту 3.7 розділу 3 документації конкурсних торгів та мала бути відхилена замовником, також пропозиція конкурсних торгів ТОВ "Елемент Нафта" не відповідає умовам документації конкурсних торгів замовника, що є підставою для її відхилення. На цій підставі суди дійшли до висновку про те, що невідповідність пропозицій ТОВ "Елемент Нафта" та ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" створює наслідки у вигляді допущення до процедури оцінки пропозиції менш ніж двох учасників, що є підставою для відміни процедури закупівлі, а тому позов підлягає задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Антимонопольний комітет України, ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", Філія "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" звернулися з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги подано 01, 06 та 11 липня 2016 року.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 02, 06 та 12 липня 2016 року відкрито касаційні провадження в адміністративній справі № 826/5859/16, витребувано матеріали справи та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційні скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження касаційні скарги Антимонопольний комітет України, ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", Філії "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року в адміністративній справі № 826/5859/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом з касаційними скаргами представником Антимонопольного комітету України та представником Філії "ЦЗБ" ПАТ "Укрзалізниця" подані клопотання про забезпечення їх участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів встановлено, що на веб-порталі Уповноваженого органу та в бюлетені від 30 грудня 2015 року оприлюднено оголошення № 411/1/1№119 (30 грудня 2015 року) про проведення Філією "Центр забезпечення виробництва" (далі по тексту - також замовник) процедури закупівлі " 19.20.2. Дизельне паливо - 5 лотів".
Відповідно до документації конкурсних торгів щодо проведення відкритих торієві на закупівлю палива рідинного та газу; олив мастильних (дизельне паливо) (далі по тексту - документація конкурсних торгів), предметом закупівлі є дизельне паливо.
У процедурі закупівлі взяли участь ПАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія Укртатнафта" за лотами №№ 1-5; ТОВ "Торговий дім "Сокар" за лотами № 3, 4; ТОВ "Елемент Нафта" за лотом № 3; ПП "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ" за лотами №№ 1-5; ТОВ "Ольміра" за лотами №№ 2, 3; ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" за лотами №№ 1-5; ТОВ "Дніпрозбут" за лотами №№ 3-5, подавши відповідні пропозиції конкурсних торгів.
Пропозиції конкурсних торгів ПАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія Укртатнафта", ТОВ "Торговий дім "Сокар", ТОВ "Ольміра" та ТОВ "Дніпрозбут" відхилені замовником, про що зафіксовано у протоколі оцінки пропозицій конкурсних торгів від 23 лютого 2016 року № 1/64; до процедури оцінки допущено пропозиції ТОВ "Елемент Нафта", ПП "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ" та ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" за лотами №№ 1-5; найбільш економічно вигідною пропозицією за лотами №№ 1-5 замовник визнав пропозицію ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ".
Не погодившись із результатами процедури оцінки пропозицій конкурсних торгів, позивач звернувся до Антимонопольного комітету України зі скаргою від 25 лютого 2016 року, зареєстрована за вхідним № 8-20/628-Д, у якій просив визнати дії та рішення замовника щодо акцепту пропозиції та визнання ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" переможцем конкурсних торгів на закупівлю дизельного палива як такі, що здійснені з порушенням процедури, передбаченої Законом України "Про здійснення державних закупівель"; зобов`язати замовника скасувати рішення щодо акцепту пропозиції та визнання ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" переможцем конкурсних торгів на закупівлю дизельного палива у кількості 5 лотів; перевірити пропозиції ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" та ТОВ "Елемент Нафта" на відповідність умовам документації конкурсних торгів; зобов`язати замовника відхилити пропозиції ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" та ТОВ "Елемент Нафта" як такі, що не відповідають умовам документації конкурсних торгів та відмінити процедуру закупівлі.
Зокрема, позивач у скарзі зазначав, що пропозиції конкурсних торгів ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" та ТОВ "Елемент Нафта" не відповідали умовам документації конкурсних торгів, а саме: ТОВ "Елемент Нафта" не надало у складі пропозиції декларації про відповідність запропонованого палива вимогам Технічного регламенту, надані за підписом ТОВ "ТК "Манго-Трейд", зокрема не підтверджено повноваження на підписання декларації; ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" у колонці 6 таблиці даних на товар, складеної за зразком додатку № 4 документації конкурсних торгів, не зазначено згідно з якими технічними умовами, стандартами здійснюється виготовлення запропонованого палива.
Відповідно до рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель від 12 березня 2016 року № 465-р/пк-ск у задоволенні скарги позивачу відмовлено, виходячи з того, що пропозиції ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" та ТОВ "Елемент Нафта" відповідали вимогам документації конкурсних торгів.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржники зазначають, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що пропозиції конкурсних торгів ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" не відповідали конкурсній документації, оскільки судами не було враховано, що Технічний регламент щодо вимог до автомобільних бензинів, дизельного, суднових та котельних палив, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 927 (далі - Технічний регламент № 927), на відповідність якому міститься посилання у заявці ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", розроблений у тому числі на основі міжнародних та національних стандартів.
Крім того, скаржники посилаються на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій стосовно непідтвердження повноважень ТОВ "Торгівельна компанія "Манго Трейд" як представника виробника та відсутність у товариства у зв`язку з цим права на підписання декларації відповідності є хибними, оскільки законодавством або конкурсною документацією не визначено обов`язку учасників закупівлі подавати докази на підтвердження повноважень представника виробника та права на підписання декларації відповідності.
Скаржники також зазначають, що суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані рішення, втрутились у дискреційні повноваження відповідача та не врахували, що відповідач у силу вимог частини четвертої статті 18 Закону України "Про здійснення державних закупівель" не уповноважений розглядати скарги щодо процедур закупівель, за результатом яких укладено договір. Відтак, оскільки 18 березня 2016 року укладено договори з переможцями процедури закупівлі - ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ", таку скаргу належить розглядати у судовому порядку.
Від ПП "ОККО-БІЗНЕС КОНТРАКТ" надійшли заперечення на касаційні скарги, у яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно визначили, що пропозиція конкурсних торгів ТОВ "ВОГ АЕРО ДЖЕТ" не відповідає умовам документації конкурсних торгів; просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційні скарги - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 травня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 року відповідають, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Антимонопольного комітету України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Антимонопольний комітет України", "Про здійснення державних закупівель" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 7 Закону "Про Антимонопольний комітет України" до повноважень Антимонопольного комітету України належить, зокрема, право перевіряти суб`єктів господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.
Частиною третьою статті 8 Закону України "Про здійснення державних закупівель" передбачено, що Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах державної закупівлі, створює постійно діючу адміністративну колегію з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії приймаються від імені Антимонопольного комітету України.
Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель діє у складі трьох державних уповноважених Антимонопольного комітету України. Голова постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України повинен мати вищу юридичну освіту.
Порядок оскарження процедур закупівлі визначається статтею 18 Закону України "Про здійснення державних закупівель".
Відповідно до абзацу першого частини четвертої цієї статті скарги подаються до органу оскарження не пізніше 10 днів з дня, коли суб`єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи законних інтересів прийнятим рішенням, дією чи бездіяльністю замовника, генерального замовника, але до дня укладення договору про закупівлю.
Абзацами шостим та сьомим частини першої статті 18 Закону України "Про здійснення державних закупівель" після закінчення строку, встановленого для подання пропозицій конкурсних торгів (кваліфікаційних пропозицій, цінових пропозицій) в оголошенні про їх проведення, скарги можуть подаватися лише щодо змін до документації, внесених замовником.
Скарги щодо укладених договорів про закупівлю розглядаються в судовому порядку.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що органом уповноваженим розглядати скарги учасників процедури публічних закупівель є постійно діюча комісія АМК України. При цьому скарги до уповноваженого органу можуть подаватися не пізніше 10 днів з дня, коли суб`єкт оскарження дізнався або повинен був дізнатися про порушення його прав чи законних інтересів прийнятим рішенням, дією чи бездіяльністю замовника, генерального замовника, але до дня укладення договору про закупівлю. Скарга щодо укладеного договору розглядається у судовому порядку.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що зі скаргою позивач звернувся до постійно діючої комісії АМК України 25 лютого 2016 року; визначення переможця процедури закупівлі зафіксовано у протоколі від 23 лютого 2016 року, а договір з переможцем укладено 18 березня 2016 року.