РІШЕННЯ
Іменем України
09 жовтня 2019 року
Київ
справа №9901/426/19
адміністративне провадження №П/9901/426/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В. (суддя-доповідач),
суддів: Загороднюка А.Г., Радишевської О.Р., Соколова В.М., Уханенка С.А.,
при секретарі судового засідання: Кучер Р.В.,
за участю:
позивачів: ОСОБА_1, ОСОБА_2
представника відповідача: Гунченко Олександри Анатоліївни,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_9 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
У серпні 2019 року позивачі звернулися до суду з указаним позовом, в якому просили визнати протиправним і скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Комісія) №140/зп-19 від 01 серпня 2019 року про оголошення конкурсу на зайняття 220 вакантних посад суддів у місцевих загальних судах шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду.
На обґрунтування позовних вимог зазначили, що 01 серпня 2019 року Комісія на підставі оскаржуваного рішення оприлюднила на офіційному вебсайті оголошення про конкурс на заміщення вакантних посад суддів місцевих судів шляхом переведення суддів на посаду судді до іншого суду відповідно до статей 79 та 82 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, затвердженого рішенням Комісії від 02 листопада 2016 року №141/зп-16 (зі змінами), стосовно 220 вакантних посад суддів у місцевих судах. Зазначено, що до участі в конкурсі допускаються кандидати, які на день подання документів є суддями, які обіймають посаду безстроково або строк повноважень яких не закінчився, і виявили намір бути переведеними на посаду судді до місцевого загального, місцевого господарського суду, та є такими, що відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді, зокрема підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами кваліфікаційного оцінювання в межах відповідного конкурсу, якщо за результатами його проходження суддя вважається таким, що підтвердив відповідність займаній посаді судді, або підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді згідно з пунктом 21 розділу ХІІ Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у разі одночасного звернення до Комісії із заявою щодо проведення стосовно них кваліфікаційного оцінювання для участі в конкурсі.
На думку позивачів, оскаржуване рішення позбавляє їх права участі у конкурсі на зайняття вакантної посади судді шляхом переведення, який оголошено оскаржуваним рішенням, оскільки:
- строк повноважень суддів ОСОБА_1, ОСОБА_6 закінчився, кваліфікаційне оцінювання цих суддів перебуває на етапі дослідження суддівського досьє та співбесіди з членами Комісії, тобто незавершено;
- строк повноважень суддів ОСОБА_4 та ОСОБА_8 закінчився, хоча кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаної посади стосовно них успішно завершено;
- строк повноважень суддів ОСОБА_2, ОСОБА_7 не закінчився, а ОСОБА_9 обіймає посаду судді безстроково, але кваліфікаційне оцінювання цих суддів перебуває на етапі дослідження суддівського досьє та співбесіди з членами Комісії, тобто не завершено;
- строк повноважень судді ОСОБА_5 закінчився, кваліфікаційне оцінювання стосовно нього завершено з ухваленням рішення про невідповідність судді займаній посаді, а 17 вересня 2018 року направлено подання до Вищої ради правосуддя про звільнення з посади судді, яке оскаржено в судовому порядку, провадження відкрито, однак рішення в справі не ухвалено.
Позивачі вважають, що оскаржуване рішення обмежує право на доступ до професії через звуження прав судді, зокрема через обставини, що не залежать від судді особисто і не обумовлені його поведінкою шляхом утручання, яке здійснено всупереч закону, не є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, не для запобігання захисту прав і свобод інших осіб, що є несправедливим, невиправданим і необґрунтованим.
Таким чином, Комісія, незважаючи на гарантії незалежності суддів, які закріплені Конституцією України, усупереч Закону України "Про судоустрій і статус суддів", порушуючи вимоги Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні", прийняла 01 серпня 2019 року рішення № 140/зп-19, яким поставила в умови нерівного становища осіб, які мають намір взяти участь в конкурсі на заняття вакантних посад суддів у місцевих загальних судах, а саме: позбавила позивачів можливості взяти участь у цьому конкурсі.
Посилаючись на вказані обставини, позивачі просили позов задовольнити.
Відповідач позовні вимоги не визнав, надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову, посилаючись на те, що всі позивачі є суддями, яких призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон №1401-VIII), і згідно з підпунктом 4 пункту 16-1 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України їхня відповідність займаній посаді має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Система оцінювання суддів як одна зі складових судової реформи впроваджувалася для сприяння ефективному здійсненню правосуддя та підвищенню якості судової системи держави. Метою кваліфікаційного оцінювання є визначення здатності судді й надалі здійснювати правосуддя за критеріями компетентності, професійної етики та добропорядності.
Відповідач указує на те, що кваліфікаційне оцінювання запроваджено стосовно всіх суддів, яких призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом №1401-VIII, тобто процес оцінювання не має вибіркового характеру та не має на меті зашкодити репутації окремих суддів, у тому числі й позивачам.
Успішне складення іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання вказує лише на відповідність судді критерію професійної компетентності як однієї зі складових, у той час як кваліфікаційне оцінювання є цілісною процедурою, метою якої є встановлення відповідності судді критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності в сукупності.
Крім того, успішне складення суддею іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання не є тотожним поняттю відповідності судді займаній посаді, оскільки під час другого етапу кваліфікаційного оцінювання "Дослідження досьє та проведення співбесіди" може бути виявлена невідповідність судді займаній посаді за критеріями, які оцінюються не на підставі іспиту, що є підставою для звільнення такого судді з посади.
На думку відповідача, оскільки існує ймовірна можливість виявлення невідповідності суддів займаній посаді на наступних етапах кваліфікаційного оцінювання та/або встановлення обставин, які відповідно до закону могли б бути підставою для відмови у внесенні Президентові України подання про призначення суддів на посади, під час розгляду матеріалів Вищою радою правосуддя і заборона таким особам навіть претендувати на посаду судді у майбутньому, то участь таких осіб у конкурсах на зайняття вакантних посад суддів у відповідних судах до завершення встановлених чинним законодавством процедур є неможливою.
Тому, ураховуючи невідповідність позивачів вимогам до кандидатів, які є обов`язковими для допуску до участі в оголошеному 01 серпня 2019 року Комісією конкурсі, у Комісії були б відсутні правові підстави для допуску позивачів до участі в такому конкурсі у випадку їхнього звернення до Комісії із відповідними заявами. Ухвалення Комісією рішення про оголошення конкурсу на заміщення вакантних посад суддів і затвердження умов його проведення є реалізацією Комісією наданих законом повноважень, що не може розцінюватись як дискримінація стосовно окремих осіб.
Допущення до участі в конкурсі суддів, відповідність яких займаній посаді у визначеному законом порядку не оцінена, не відповідало б нормам закону, а також на практиці призвело б до перевищення повноважень Комісії, передбачених законом, та порушення прав інших суддів, які обіймають посаду безстроково або строк повноважень яких не закінчився, та відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді, у тому числі підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами кваліфікаційного оцінювання в межах відповідного конкурсу.
На думку відповідача, при здійсненні своїх повноважень він не вийшов за межі своєї компетенції і при реалізації дискреційних повноважень дотримався вимог до діяльності суб`єктів владних повноважень, закріплених у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідач зазначає, що дискреційне повноваження використав з метою, з якою воно було надано; з урахуванням принципу обґрунтованості, тобто з урахуванням усіх обставин, що мали значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), пропорційно, розсудливо.
З огляду на наведене, оскаржуване позивачами рішення не породжує для них будь-яких правових наслідків, не покладає додаткових обов`язків і не наділяє їх додатковими правами у зв`язку з його прийняттям, у тому числі й правом на захист, тобто правом на звернення до суду.
Уважає, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, який породжує права та обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом кола осіб), яким їх адресовано, тому відсутність у будь-кого, зокрема й у позивачів, безпосередніх прав та/або обов`язків у зв`язку з ухваленням оскаржуваного рішення не породжує у таких осіб і права на захист в порядку адміністративного судочинства, а тому законні підстави для задоволення заявлених позивачами позовних вимог відсутні.
Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2019 року відкрито провадження у справі. Справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 02 вересня 2019 року о 12:00 год.
Ухвалою Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року відмовлено в задоволенні клопотання відповідача про закриття провадження у вказаній справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України з тих підстав, що рішенням від 08 жовтня 2019 року №182/зп-19 скасовано лише проведення конкурсу, у той час як саме рішення відповідача від 01 серпня 2019 року №140/зп-19 залишилося чинним.
У судовому засіданні позивачі та їхній представник позовні вимоги підтримали, надали пояснення, аналогічні викладеним у позові, просили позовні вимоги задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні підтримав пояснення надані у відзиві на позов і просив відмовити в задоволенні позову.
Суд, заслухавши пояснення позивачів та їхнього представника, представника відповідача, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини, на які посилаються учасники справи, обґрунтовуючи свою позицію, дослідивши надані ними докази на підтвердження заявлених вимог і заперечень, установив таке.
01 серпня 2019 року Комісією прийнято рішення №140/зп-19 про оголошення конкурсу на заміщення вакантних посад суддів у місцевих судів шляхом переведення 220 вакантних посад суддів у місцевих судах, з яких 150 - у місцевих загальних судах, 20 - у місцевих господарських судах та 50 - у місцевих адміністративних судах, згідно з додатком 1, для суддів. Указаним рішенням затверджено Умови проведення конкурсу, установлено порядок подання заяв про участь у конкурсі, перелік документів і вимоги до таких документів.
01 серпня 2019 року Комісією на підставі вказаного рішення оприлюднено на офіційному вебсайті оголошення про конкурс на заміщення вакантних посад суддів місцевих судів шляхом переведення суддів на посаду судді до іншого суду відповідно до статей 79 та 82 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді, затвердженого рішенням Комісії від 02 листопада 2016 року №141/зп-16 (зі змінами), стосовно 220 вакантних посад суддів у місцевих судах.
Пунктом 3 Умов проведення конкурсу встановлено, що до участі в конкурсі допускаються кандидати, які на день подання документів є суддями, що обіймають посаду безстроково або строк повноважень яких не закінчився, і виявили намір бути переведеними на посаду судді до місцевого загального, місцевого адміністративного чи місцевого господарського суду, та є такими, що:
1) відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді, у тому числі підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами кваліфікаційного оцінювання в межах відповідного конкурсу, якщо за результатами його проходження суддя вважається таким, що підтвердив відповідність займаній посаді судді, або підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді згідно з пунктом 21 розділу XII Закону в разі одночасного звернення до Комісії із заявою щодо проведення стосовно них кваліфікаційного оцінювання для участі в конкурсі;
2) у порядку та строки, визначені цими Умовами, подали всі необхідні документи.
Отже, оскаржуваним рішенням Комісії визначено вимоги, яким мають відповідати кандидати для допуску до участі в оголошеному 01 серпня 2019 року Комісією конкурсі. Зокрема, до участі в конкурсі допускаються тільки ті кандидати, які на день подання документів є суддями, що обіймають посаду безстроково або строк повноважень яких не закінчився, та які відповідають займаній посаді судді за результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді.
Під час розгляду справи встановлено, що Указом Президента України №83/2015 від 14 лютого 2015 року переведено суддю ОСОБА_1 з Будьоннівського районного суду міста Донецька у межах п`ятирічного строку на роботу на посаду судді Красноармійського міськрайонного суду Донецької області, повноваження якої припинилися 31 липня 2017 року, про що постановлено відповідний наказ №3-к/г від 31 липня 2017 року. Стосовно судді ОСОБА_1 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 20 жовтня 2017 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 188,500 балів.
Указом Президента України №571/2013 від 18 жовтня 2013 року ОСОБА_4 призначено на посаду судді Сєвєродонецького міського суду Луганської області строком на 5 років, зараховано до штату суду на підставі наказу голови суду від 11 листопада 2013 року № 84/К, повноваження якого припинилися 17 жовтня 2018 року. Стосовно судді ОСОБА_4 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідній займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 163,250 балів. За результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді Комісією 25 червня 2019 року ухвалено рішення про відповідність займаній посаді, а 06 серпня 2019 року ОСОБА_4 рекомендовано для призначення на посаду судді.
Указом Президента України №336/2012 від 18 травня 2011 року ОСОБА_5 призначено строком на п`ять років на посаду судді Господарського суду Одеської області, зараховано до штату суду на підставі наказу голови суду №15-к від 30 травня 2012 року, повноваження якого припинилися 17 жовтня 2018 року. Відносно судді ОСОБА_5 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року, загальні результати іспиту у межах процедури кваліфікаційного оцінювання 151,000 балів.
Указом Президента України №321/2016 від 01 серпня 2016 року ОСОБА_7 призначено на посаду судді Покровського районного суду Дніпропетровської області строком на 5 років, зараховано до штату суду наказом голови №4-к/тр від 08 серпня 2016 року. Щодо судді ОСОБА_7 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 07 червня 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 163,000 балів.
Указом Президента України №484/2012 від 23 серпня 2017 року ОСОБА_8 призначено строком на 5 років на посаду судді Новоушицького районного суду Хмельницької області, зараховано до штату суду наказом голови суду №103 від 04 жовтня 2012 року, повноваження якого припинилися 23 серпня 2017 року. Стосовно судді ОСОБА_8 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 164,250 балів. За результатами кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді Комісією 22 квітня 2019 року ухвалено рішення про відповідність займаній посаді.
Указом Президента України №425/2016 від 29 вересня 2016 року ОСОБА_2 призначено на посаду судді Мар`їнського районного суду Донецької області, зараховано до штату суду на підставі наказу голови суду №5-ІІ/Г від 20 жовтня 2016 року, повноваження не сплинули, тимчасово відряджений рішенням Вищої ради правосуддя 3-ІІ/к від 29 березня 2017 року до Києво-Святошинського районного суду Київської області строком на 6 місяців до 29 вересня 2019 року. Щодо судді ОСОБА_2 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 07 червня 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 151,625 балів.
Указом Президента України №674/2008 від 25 липня 2008 року ОСОБА_9 призначено на посаду судді Покровського районного суду Дніпропетровської області, зараховано до штату суду на підставі наказу голови суду №15-к від 28 серпня 2008 року. Постановою Верховної Ради України №326-УІІ від 06 червня 2013 року обрано на посаду судді безстроково, указом Президента України №290/2018 від 21 вересня 2018 року переведена шляхом відрядження на посаду судді Бабушкінського районного міста Дніпропетровська строком до одного року. Стосовно судді ОСОБА_9 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 7 червня 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 157,625 балів.
Указом Президента України № 620/2013 від 07 листопада 2013 року ОСОБА_6 призначено на посаду судді Чернігівського районного суду, наказом голови суду від 23 листопада 2013 року зараховано до штату суду, повноваження здійснювати правосуддя сплинули 06 листопада 2018 року. Щодо судді ОСОБА_6 призначено кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді згідно з рішенням Комісії від 01 лютого 2018 року, загальні результати іспиту в межах процедури кваліфікаційного оцінювання 181,625 балів.
З огляду на етапи проходження кваліфікаційного оцінювання кожного з позивачів, що у часі триває понад два роки, указані судді, стосовно яких завершено або не завершено кваліфікаційне оцінювання, не можуть взяти участь у конкурсі на заміщення вакантних посад суддів місцевих судів шляхом переведення судді на посаду судді до іншого суду, оголошеному Комісією 01 серпня 2019 року, через умови конкурсу, про який йшлося раніше.
Рішенням Комісії від 08 жовтня 2019 року №182/зп-19 скасовано проведення оголошеного рішенням Комісії від 01 серпня 2019 року №140/зп-19 конкурсу на заміщення 220 вакантних посад суддів у місцевих судах шляхом переведення суддів.
З урахуванням викладених обставин, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
Відповідно до частини другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, установленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Положення статті 52 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон №1402-VIII) визначає статус судді. Відповідно до цього положення суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та цього Закону призначений суддею, займає штатну суддівську посаду в одному з судів України і здійснює правосуддя на професійній основі.
Як убачається з матеріалів справи, позивачі є громадянами України, які призначені на посаду судді у встановленому законом порядку і не звільнені з займаної посади відповідно до закону, прийняли присягу судді, зараховані у штат відповідного суду, стосовно частини з них, як зазначено в позові, триває кваліфікаційне оцінювання або завершено успішно чи з ухваленням рішення про невідповідність займаній посаді, яке оскаржено в судовому порядку, а також сформовано суддівські досьє, які оприлюднені на офіційному вебсайті Комісії.
Частиною першою статті 92 Закону №1402-VIII установлено, що Комісія є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.
Повноваження Комісії визначені статтею 93 Закону №1402-VIII.
Положення статті 82 Закону №1402-VIII передбачає процедуру переведення судді до іншого суду. Так, суддя може бути переведений, у тому числі тимчасово шляхом відрядження, на посаду судді до іншого суду Вищою радою правосуддя в порядку, передбаченому законом (частина перша). Переведення судді на посаду судді до іншого суду здійснюється на підставі та в межах рекомендації Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, унесеної за результатами конкурсу на заміщення вакантної посади судді, проведеного в порядку, визначеному статтею 79 цього Закону (частина друга).