ПОСТАНОВА
Іменем України
09 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/20987/15
адміністративне провадження №К/9901/11153/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенко М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України, за участю уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на стороні позивачів про визнання нормативно-правового акту незаконним, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.12.2015, прийняту у складі колегії суддів: Іщука І.О. (головуючий), Погрібніченка І.М., Шулежка В.П. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2016, постановлену у складі колегії суддів: Троян Н.М. (головуючий), Бужак Н.П., Твердохліб В.А.
І. Суть спору
1. У серпні 2015 року позивачі звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, за участю уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на стороні позивачів, в якому просили суд визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 № 79 "Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції" в частині, яка стосується:
1.1. надання органам Державної міграційної служби повноважень щодо перевірки наведених у довідках відомостей про фактичне місце проживання осіб під час проставляння на зворотному боці довідки відмітки про реєстрацію місця проживання осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України;
1.2. надання органам Державної міграційної служби повноважень щодо проведення щомісячної вибіркової перевірки наведених у довідках відомостей про фактичне місце проживання осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та обов`язку інформування про результати перевірок уповноважених органів;
1.3. визначення не підтвердження внаслідок перевірки відомостей про фактичне місце проживання осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, підставою для прийняття рішення щодо зняття з обліку осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України.
2. Позовні вимоги вмотивовані тим, що, на думку позивачів, запроваджений Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 N 79 механізм контролю є втручанням у свободу пересування та свободу вибору місця проживання, що є несумісним з положеннями статті 2 Протоколу N 4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а також є дискримінаційним. Реєстрація місця проживання є безумовним втручанням у свободу пересування та свободу вибору місця проживання.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 N 79 "Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції" внесено зміни до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 N 509, а саме:
3.1. 1) структурні підрозділи з питань соціального захисту населення районних, районних у м.Києві держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад (далі - уповноважені органи) формують і направляють в електронній формі відповідним територіальним підрозділам Державної міграційної служби переліки осіб, яким довідка про взяття на облік особи, що переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції (далі - довідка), видана до набрання чинності цією постановою;
3.2. 2) територіальні підрозділи Державної міграційної служби:
3.2.1. проводять у двомісячний строк із залученням працівників територіальних органів і підрозділів Міністерства внутрішніх справ, представників інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, перевірку наведених у направлених їм переліках відомостей про фактичне місце проживання осіб та у разі підтвердження таких відомостей проставляють на зворотному боці довідки відмітку про реєстрацію місця проживання осіб, зазначених у довідці. У разі коли під час відвідування місця проживання відповідна особа відсутня, представник територіального підрозділу Державної міграційної служби залишає їй повідомлення про необхідність у 10-денний строк звернутися до такого підрозділу;
3.2.2. подають за результатами проведення перевірки у місячний строк в електронній формі уповноваженим органам інформацію щодо підтвердження відомостей про фактичне місце проживання відповідних осіб, а також проставлення відмітки про реєстрацію місця їх проживання;
3.3. 3) уповноважені органи вносять зазначену інформацію до Єдиної інформаційної бази даних про взятих на облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, та у разі наявності підстав приймають рішення про зняття з обліку таких осіб.
4. Позивачі, уважаючи, що зазначений механізм контролю є втручанням у свободу пересування та свободу вибору місця проживання, зокрема таким, що прийнятий всупереч положенням Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, та є дискримінаційним, звернулися до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.12.2015 у задоволенні позову відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №79 "Деякі питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції" відповідає Конституції України, Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", не суперечить статті 2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а тому посилання позивачів на те, що оскаржувана постанова носить дискримінаційний характер, суд вважає безпідставними, відтак позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
7. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 10.03.2016 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатами апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
8. У касаційних скаргах позивачі, а також уповноважений Верховної Ради України з прав людини, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та постановити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
9. В обґрунтування касаційної скарги зазначають, що норми оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №79 є такими, що обмежують позивачів та інших осіб, що належать до внутрішньо переміщених осіб, у реалізації їхніх прав, в тому числі права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні, та є такими, що призводять до прямої дискримінації вказаних осіб за ознакою місця проживання.
10. У запереченнях на касаційну скаргу представник Кабінету Міністрів України вказує, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Так, з метою встановлення гарантій дотримання прав, свобод та законних інтересів внутрішньо переміщених осіб прийнято Закон України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" №1706-VII від 20.10.2014 (далі - Закон №1706-VII).
13. За правилами статті 1 Закону №1706-VII внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, який постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.
14. Частиною першою статті 4 Закону №1706-VII факт внутрішнього переміщення підтверджується довідкою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
15. Відповідно до частини десятої статті 4 Закону №1706-VII порядок збору та обробки даних, оформлення і видачі довідки та форма її зразка затверджуються Кабінетом Міністрів України.
16. На виконання вказаних норм Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову "Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції" від 01.10.2014 № 509, до якої внесено зміни Постановою №79.
17. Положення Постанови №79 стосуються саме механізму взаємодії компетентних органів для здійснення перевірки наданої інформації та порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи та відповідних дій компетентних органів.
18. Згідно статті 2 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
19. Згідно з параграфом 29 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України" №950 від 18.07.2007 акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов. Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань, зокрема, затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.
20. У відповідності до пункту 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
21. Відповідно до параграфу 33 вказаного Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів України. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).
22. Параграфом 42 Регламенту Кабінету Міністрів України передбачено, що розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб`єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності.
23. Згідно з параграфом 50 Регламенту Кабінету Міністрів України до проекту акта Кабінету Міністрів України додаються: пояснювальна записка; довідка про погодження проекту акта; протокол узгодження позицій; висновок Мін`юсту; порівняльна таблиця.
24. Обов`язки в частині необхідності повідомлення переміщеною особою територіальний орган ДМС у 10-денний строк про фактичне місце проживання або про його зміну передбачені чинним законодавством, а саме частиною третьою статті 5 Закону №1706-VII.
25. Відповідно до статті 11 Закону №1706-VII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері міграції (імміграції та еміграції), зокрема, перевіряє внесену до довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи інформацію про особу, а у разі виявлення факту повідомлення внутрішньо переміщеною особою неправдивих відомостей та/або подання недійсних або підроблених документів, скоєння злочинів або співучасті у злочинах, виїзду особи на постійне місце проживання за кордон повідомляє протягом одного робочого дня орган, що видав довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, про такі факти для прийняття в установленому порядку рішення щодо дії довідки.
26. Статтею 12 Закону №1706-VII передбачено, що підставою для скасування дії довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи та внесення відомостей про це в Єдину інформаційну базу даних про внутрішньо переміщених осіб є обставини, за яких внутрішньо переміщена особа: 1) подала заяву про відмову від довідки; 2) скоїла злочин: дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади; посягання на територіальну цілісність і недоторканність України; терористичний акт; втягнення у вчинення терористичного акту; публічні заклики до вчинення терористичного акту; створення терористичної групи чи терористичної організації; сприяння вчиненню терористичного акту; фінансування тероризму; здійснення геноциду, злочину проти людяності або військового злочину; 3) повернулася до покинутого місця постійного проживання; 4) виїхала на постійне місце проживання за кордон; 5) подала завідомо недостовірні відомості.
27. Статтею 2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, який гарантує деякі права і свободи, не передбачені в Конвенції та у Першому протоколі до неї, визначено, що кожен, хто законно перебуває на території будь-якої держави, має право вільно пересуватися і вільно вибирати місце проживання в межах цієї території. Кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною. На здійснення цих прав не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров`я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб. Права, викладені в пункті 1, також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.