ПОСТАНОВА
Іменем України
11 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/17865/17
адміністративне провадження №К/9901/62684/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської організації всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2018 у складі судді Амельохіна В.В. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 у складі колегії суддів: Собківа Я.М. (головуючий), Петрика І.Й., Сорочка Є.О. у справі №826/17865/17 за позовом Київської міської організації всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "СІА" про визнання протиправним та скасування рішення,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Київська міська організація всеукраїнської громадської організації "Асоціація сприяння самоорганізації населення" (далі - Громадська організація) звернулась до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ), за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "СІА" (далі - ТОВ "СІА") про визнання протиправним та скасування рішення щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ113172091629 від 28.07.2017.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2018, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. 25.07.2017 ТОВ "СІА", яке виступає замовником, подано до ДАБІ заяву про видачу дозволу на виконання будівельних робіт "Будівництво житлово-громадської забудови з обʼєктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури на вул. Євгена Сверстюка (колишня вул. Марини Раскової), 4 у Дніпровському районі м. Києва", до якої додано наступні документи:
-договір оренди земельних ділянок за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Євгена Сверстюка, 4 (колишня вул. Марини Раскової, 4) від 18.04.2017, зареєстрований в реєстрі за №79. Відповідно до зазначеного договору обʼєктами оренди є земельні ділянки з наступними кадастровими номерами: 8000000000:63:018:0003, 8000000000:63:018:0016, 8000000000:63:018:0021, 8000000000:63:018:0022, 8000000000:63:018:0023, 8000000000:63:018:0024;
-витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 18.04.2017 (індексні №№85233285, 85237678, 85241613, 85245225, 85247663, 85259035);
-проект "Будівництво житлово-громадської забудови з обʼєктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури на вул. Євгена Сверстюка (колишня вул. Марини Раскової) з містобудівними умовами та обмеженнями земельної ділянки №1464/16/012/009-16 від 21.11.2016";
-експертний звіт щодо розгляду проектної документації від 02.12.2016 №3-157-16-ЕПК/КО з додатком;
-наказ про затвердження проектної документації від 20.07.2017;
-наказ про призначення відповідального за здійснення авторського нагляду від 02.08.2016 №9-Г;
-наказ про призначення відповідального за виконання технічного нагляду від 21.07.2017 №05-Г;
-наказ про призначення відповідального за виконання будівельних робіт від 12.12.2016 №12/12-01;
-наказ про затвердження проектної документації від 20.08.2017 №4-П;
-ліцензія видана ДАБІ Товариству з обмеженою відповідальністю "Моноліт Будсервіс" серія АЕ №640529 з додатком.
3.2. За результатами розгляду поданих документів ДАБІ видано ТОВ "СІА" дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113172091629 від 28.07.2017 (далі - Дозвіл).
4. Приймаючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що ТОВ "СІА" подано повний пакет документів для отримання Дозволу і у ДАБІ не було підстав, визначених статтею 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), для відмови у його видачі. Судами зʼясовано, що подана ТОВ "СІА" документація відповідає містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, яку відведено для будівництва, експлуатації та обслуговування житлово-громадської забудови з обʼєктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури. Судами зазначено, що заплановане будівництво відповідає положенням детального плану відповідної території, який є одним з видів містобудівної документації, визначає планувальну організацію та розвиток території і уточнює положення генерального плану населеного пункту. Також, суди послались на висновки, викладені у судових рішеннях, які набрали законної сили, щодо правомірності видачі ТОВ "СІА" містобудівних умов та обмежень, а також відведення і передачі у користування земельної ділянки, на якій заплановане будівництво.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач подав касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, неправильне застосування норм матеріального права скаржник вбачає у тому, що пунктом 2 статті 5, пункту 1 статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що усі субʼєкти містобудування під час прийняття рішень стосовно містобудівної діяльності, в тому числі при видачі дозволу на виконання будівельних робіт, повинні враховувати вимоги діючих генеральних планів населених пунктів. Скаржник вважає, що ДАБІ мало відповідний обовʼязок, а також всі необхідні повноваження та можливість перевірити при прийнятті рішення про видачу оспорюваного Дозволу подані ТОВ "СІА" документи на їх відповідність вимогам діючого Генерального плану міста Києва, але протиправно не зробила цього. Порушення норм процесуального права, на думку скаржника, полягають у протиправному відхиленні судами клопотань про залучення третьої особи на стороні відповідача та зупинення провадження у справі, а також у нездійсненні перевірки відповідності оспорюваного Дозволу вимогам частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), недотриманні частини 2 статті 77 КАС України, ненаданні оцінки позиції, наведеній у листі Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26.03.2015 №7/14-3234 та здійсненні судами вибіркового підходу при оцінці містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на вул. Євгена Сверстюка (колишня вул. Марини Раскової).
6. Відповідач до закінчення встановленого судом строку подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзиву посилається на правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій.
7. Третя особа на стороні відповідача подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення. Зазначає про те, що рішення щодо видачі оспорюваного Дозволу є правомірним і доводи касаційної скарги цього не спростовують.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 34 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо обʼєктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до обʼєктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.
10. Частиною 2 статті 37 Закону №3038-VI передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
11. Частиною 3 статті 37 Закону №3038-VI визначено, що для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:
1)копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;
2)копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);
3)проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
4)копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;
5)копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;
6)інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати.
12. Частиною 4 статті 37 цього Закону встановлено, що відмова у видачі дозволу на виконання будівельних робіт видається заявнику в письмовому вигляді з відповідним обґрунтуванням у строк, передбачений для видачі дозволу. Підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:
1)неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2)невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3)виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.
13. Норми аналогічного змісту закріплені у пункті 30 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (надалі - Порядок).
14. У свою чергу, за змістом частини 2 статті 5 Закону №3038-VI, вимоги містобудівної документації є обовʼязковими для виконання всіма субʼєктами містобудування.
15. Згідно з пунктами 2-3 частини 1 статті 1 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, в той час як детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
16. Частинами 1-2 статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
17. Частиною 1 статті 19 Закону №3038-VI (в редакції чинній на час спірних правовідносин) визначено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
18. Частиною 4 статті 19 Закону №3038-VI у відповідній редакції встановлено, що детальний план території визначає: принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних обʼєктів (у разі відсутності плану зонування території).
19. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що як генеральний план, так і детальний план населеного пункту є видами містобудівної документації. Зважаючи на приписи статті 19 Закону №3038-VI, детальний план населеного пункту повинен уточнювати положення генерального плану, тобто, узгоджуватись з ним, деталізувати його та не суперечити йому, а також визначати планувальну організацію і розвиток відповідної частини території.
20. У свою чергу, одним із доводів касаційної скарги є те, що відповідач повинен був відмовити ТОВ "СІА" у видачі Дозволу з підстав визначених частиною 4 статті 37 Закону №3038-VI і пунктом 30 Порядку, оскільки подані замовником документи не відповідають вимогам законодавства, а саме, Генерального плану міста Києва, згідно якого територія забудови за функціональним призначенням належить до промислової території.
21. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 "Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", територія земельної ділянки, на якій ТОВ "СІА" заплановане будівництво, за функціональним призначенням належить до промислової території та частково до території громадських будівель і споруд, що знайшло відображення у висновку Департаменту містобудування і архітектури виконавчого органу Київської міської ради №14-0668-В (вих. №8991/0/12-1/19-14 від 12.09.2014), наданому за наслідками розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з місцем розташування за адресою: на вул. Марини Раскової, 4 у Дарницькому районі міста Києва, орієнтовним розміром 7,56 га, цільове призначення - будівництво, експлуатація та обслуговування житлово-громадської забудови з обʼєктами соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, з наміром одержання зазначеної земельної ділянки у користування (оренду) на 10 років.
22. Рішенням Київської міської ради від 14.07.2016 №728/728 "Про затвердження детального плану території в межах проспекту Воззʼєднання, залізниці, просп. Броварський, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва", яким у відповідності до статті 19 Закону №3038-VI), Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР, рішення Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві", затверджено детальний план території в межах вказаної частини території населеного пункту. Даний детальний план території затверджений відповідно до основних технічко-економічних показників (техніко-економічні показники та основні положення з графічними матеріалами), що додаються, як основу планувальної організації та функціонального зонування території, розташування червоних ліній вулиць та доріг, кварталів садибної забудови, граничної поверховості та щільності забудови, для подальшого розроблення документації із землеустрою та прийняття рішень щодо розміщення обʼєктів містобудування. За змістом цього детального плану територія земельної ділянки за кадастровим номером 8000000000:63:018:0003 віднесена до території багатоповерхової житлової забудови.
23. Відповідно до пункту 4.2 Державних будівельних норм Б.1.1-14:2012 "Склад та зміст детального плану територій", що затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012 №107, детальний план розробляється, зокрема, на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, - на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.
24. Згідно з пунктом 1.1 ДБН Б. 1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", що затверджений наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25.09.1997 №164 (надалі - ДБН Б. 1-3-97), чинного на час прийняття Київською міською радою рішення від 28.03.2002 №370/1804 "Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення обʼєктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико- культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території. Пунктом 3.4 ДБН Б. 1-3-97 передбачено, що генеральний план включає текстові та графічні матеріали. До текстових матеріалів відносяться: а) книга генерального плану; б) брошура з основними положеннями генерального плану. Графічними матеріалами є плани і карти аналітичного і проектного змісту, виконанні у встановленому масштабі. Текстові та графічні матеріали можуть виконуватися з застосуванням компʼютерної технології. Склад графічних матеріалів генерального плану наведений у пункті 3.8 ДБН Б. 1-3-97. План існуючого населеного пункту (опорний план) не піддягає затвердженню. Документ виконується на топографічній основі. На кресленні відображається планувальна структура, використання територій та окремих функціональних зон населеного пункту, станом на час затвердження генерального плану (пункт 3.9 ДБН Б. 1-3-97). Пунктом 3.12 ДБН Б. 1-3-97 встановлено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме: а) межа населеного пункту (міська межа); б) магістральні, жилі вулиці і площі у червоних лініях (з назвами) та транспортні розвʼязки в одному та різних рівнях; в) території житлової забудови (садибної, мало: поверхової, середньоповерхової, багатоповерхової); г) території цивільної забудови та громадські центри загальноміського і районного значення; д) озеленені території загального користування та спеціального призначення; е) промислові, комунальні і складські території та їх розподіл у відповідності з санітарною класифікацією підприємств; ж) території міського та зовнішнього транспорту; з) території спеціального призначення; й) природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території; к) курортні території; л) території садівничих товариств та дачної забудови; м) території сільськогосподарських підприємств; н) ліси, лісопарки, лугопарки, водойми, водотоки; о) території, на яких заплановано здійснення загальних та спеціальних заходів з інженерної підготовки і захисту територій, природозахисних заходів та розміщення відповідних споруд і пристроїв; п) території, передбачені для розміщення головних споруд інженерної інфраструктури; р) території пріоритетного розвитку на першу чергу реалізації; с) резервні території для розвитку населеного пункту за його межами.
25. Таким чином, Генеральний план міста Києва визначає розвиток напрямів використання територій міста, але не її стале використання.
26. Висновки аналогічного змісту наведені у постанові Верховного Суду від 26.04.2019 у справі №826/11046/16 за позовом Громадської організації та ОСОБА_2 до Київської міської ради, за участю третіх осіб Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), ОСОБА_3, Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція", ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради від 14.07.2016 №728/728 "Про затвердження детального плату території в межах проспекту Воззʼєднання, залізниці, просп. Броварський, Русанівського каналу у Дніпровському районі м. Києва".
27. У звʼязку з цим, слід відхилити твердження скаржника щодо наявних розбіжностей між Генеральним планом міста Києва та детальним планом зазначеної частини території, а також щодо невідповідності Генеральному плану міста Києва документів, поданих ТОВ "СІА" для отримання Дозволу.
28. Окрім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 17.12.1998 №85/186 "Про оформлення права користування земельними ділянками" оформлено право користування Відкритого акціонерного товариства "Галактон" (надалі - ВАТ "Галактон") земельними ділянками загальною площею 7,54 га для експлуатації та обслуговування комплексу будівель і споруд на вул. Марини Раскової, 4 у Дніпровському районі.
29. 23.06.1999 між Київською міською радою та ВАТ "Галактон" укладено договір на право тимчасового користування землею на умовах оренди, відповідно до якого передано ВАТ "Галактон" у платне довгострокове користування земельну ділянку загальною площею 71915 кв.м., з яких землі промисловості - 71915 кв.м. Зазначений Договір зареєстрований в книзі договорів на право тимчасового користування землею 23.06.1999 за №63-5-00014.