ПОСТАНОВА
Іменем України
09 жовтня 2019 року
Київ
справа №0440/4892/18
адміністративне провадження №К/9901/16550/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Павлоградської міської ради, Відділу освіти Павлоградської міської ради, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дошкільний навчальний заклад №16 "Світлячок" Павлоградської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року (головуючий - Верба І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року (головуючий - Бишевська Н.А., судді: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.),
В С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У червні 2018 року керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області звернувся з адміністративним позовом до Павлоградської міської ради і Відділу освіти Павлоградської міської ради та з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності дошкільного навчального закладу № 16 "Світлячок" Павлоградської міської ради (далі - ДНЗ № 16 "Світлячок"), встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р., та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р.;
- зобов`язати Павлоградську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 р. та № 147 від 19.12.2017 р., у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень;
- визнати протиправною бездіяльність Відділу освіти Павлоградської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в акті № 14 планової перевірки, проведеної у період з 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р., та акті № 147 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р.;
- зобов`язати Відділ освіти Павлоградської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності ДНЗ № 16 "Світлячок", встановлених Павлоградським міськрайонним управлінням ГУДСНС у Дніпропетровській області в актах № 14 від 24.04.2017 р. та № 147 від 19.12.2017 р., у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.
2. Позов обґрунтував наявністю численних порушень правил пожежної безпеки у ДНЗ № 16 "Світлячок", які створюють потенційну загрозу життю і здоров?ю учнів, та бездіяльністю керівництва навчального закладу, а також Павлоградської міської ради в особі виконавчого органу у сфері освіти, якому підзвітний і підконтрольний цей навчальний заклад, щодо вжиття достатніх заходів для усунення виявлених органами ДСНС порушень, у тому числі шляхом забезпечення належного фінансування таких заходів. Своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор мотивував відсутністю органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах щодо спонукання суб?єкта владних повноважень вчинити дії, спрямовані на усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.
IІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку відсутні як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідачів, так і можливість за законом заявити в судовому порядку такі позовні вимоги.
5. У свою чергу суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність у прокурора права звернення до суду з цим позовом, яке обумовлене неналежним захистом інтересів держави з боку органу місцевого самоврядування, що полягає у недостатньому фінансуванні необхідних виплат для нормального функціонування закладів освіти, зокрема, ДНЗ № 16 "Світлячок". Водночас апеляційний суд зазначив про відсутність підстав для задоволення позову з огляду на те, що наявними в матеріалах справи доказами спростована бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі заступник прокурора області просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
7. Посилається на незаконність і необґрунтованість висновку суду першої інстанції про неможливість пред?явлення в судовому порядку таких вимог до відповідачів, оскільки наявність порушених інтересів держави (щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти) та відсутність уповноваженого органу, який має право звернутись з відповідним позовом, в силу частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" і частини п?ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є беззаперечними підставами для застосування прокурором представницьких повноважень.
8. Вважає також необґрунтованими висновки судів обох інстанцій про усунення відповідачами порушень пожежної безпеки в діяльності навчального закладу та недопущення ними бездіяльності в цій частині, що не відповідає фактичним обставинам справи.
9. У відзиві на касаційну скаргу Відділ освіти Павлоградської міської ради просить відмовити в її задоволенні, вказуючи на те, що Головне управління ДСНС у Дніпропетровській області має повноваження самостійно подати позовну заяву до адміністративного суду для виконання своїх повноважень, тому місцева прокуратура є неналежним позивачем у справі.
10 Павлоградська міська рада і треті особи у справі не подали відзиву на касаційну скаргу.
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
12. З 03.04.2017 р. по 24.04.2017 р. Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено планову перевірку ДНЗ № 16 "Світлячок" щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 24.04.2017 р. № 14 та винесено припис від 27.04.2017 р. № 12 з вимогою усунути до 01.09.2017 р. виявлені порушення правил пожежної і техногенної безпеки.
13. З 08.12.2017 р. по 19.12.2017 р. Павлоградським міськрайонним управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку навчального закладу, за результатами якої складено акт від 19.12.2017 р. № 147 та винесено припис від 26.12.2017 р. № 150 з вимогою усунути порушення, аналогічні раніше виявленим, у строк до 01.03.2018 р.
14. Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у ДНЗ № 16 "Світлячок", невиконання ним приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов?язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
V. Позиція Верховного Суду
15. Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
16. За змістом частин третьої і четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
17. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 53 КАС України).