ПОСТАНОВА
Іменем України
09 жовтня 2019 року
м. Київ
справа №724/1843/18
адміністративне провадження №К/9901/23149/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 21 березня 2019 року (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (колегія у складі суддів Гонтарук В. М., Граб Л.С. Біла Л.М.)
у справі №724/1843/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області
про скасування розрахунку та припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. 05.11.2018 ОСОБА_1 звернувся до Хотинського районного суду Чернівецької області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області. Просив: скасувати постанову №484-ДК0211По/08/01-18 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у сумі 170 грн.; розрахунок про нанесення шкоди земельній ділянці у сумі 17,24 грн.; припис №484ДК/0211Пр/03/01-18 про вчинення дії.
2. Ухвалою Хотинського районного суду Чернівецької області від 14.11.2018 справу №724/1843/18 в частині вимог про скасування постанови, розрахунку та припису передано за підсудністю до Чернівецького окружного адміністративного суду.
3. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 06.02.2019 роз`єднано в самостійні провадження позовні вимоги про скасування постанови, розрахунку та припису. Адміністративну справу в частині виділених в окреме провадження позовних вимог про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу у сумі 170,00 грн. передано за підсудністю до Хотинського районного суду Чернівецької області.
4. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 21.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2019, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області №484-ДК від 23.10.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності", визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області № 484ДК/0211Пр/03/01-18 від 26.10.2018, в іншій частині позовних вимог відмовлено.
5. 15.08.2019 Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області подало до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та прийняти нове про відмову в позові.
6. Ухвалою від 16.08.2019 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.
7. 02.05.2019 позивач подав -заперечення на касаційну скаргу.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ОСОБА_1 є власником земельної ділянки кадастровий номер 7325082400:01:001:0181, площею 0,1409 га, цільове призначення для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка розташована за адресою АДРЕСА_1 .
9. 04.10.2018 ОСОБА_2 звернулася із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, в якій просила вжити заходи щодо повернення захопленої ОСОБА_1 земельної ділянки, яка належить громаді села Долиняни.
10. На підставі звернення, керуючись Земельним кодексом України, Законами України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", Головне управлінням Держгеокадастру в Чернівецькій області видано наказ №484-ДК від 23.10.2018, яким призначено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель, шляхом проведення перевірки земельної ділянки.
11. Проведення заходу державного контролю призначено в термін з 23.10.2018 по 20.11.2018.
12. Державними інспекторами управління контролю за використанням та охороною земель у присутності ОСОБА_1 було проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1, про що складено акт обстеження земельної ділянки від 23.10.18 № 484ДК/113АО/10/01-18.
13. Перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 самовільно зайняв та використовує земельну ділянку орієнтовною площею 0,0010 га за адресою АДРЕСА_1 із земель запасу. Самовільне зайняття земельної ділянки здійснено шляхом будівництва капітальної огорожі та складування гравію. Встановлене є порушенням ст. 125, 126 ЗК України.
14. 23.10.2018 відносно ОСОБА_1 складено протокол №484ДК/Пр0202П/07/01-18 про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП України.
15. 26.10.2018 складено постанову №484-ДК0211По/08/01-18, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення та накладено стягнення.
16. Крім того, винесено припис №484ДК/0211Пр/03/01-18 від 26.10.2018, яким зобов`язано ОСОБА_1 в 30-ти денний термін усунути виявлені порушення, шляхом звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки або вжити заходів щодо оформлення речового права на дану земельну ділянку.
17. На підставі висновків проведеної перевірки, державними інспекторами складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття спірної земельної ділянки, згідно якого розмір заподіяної шкоди склав 17,24 грн.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що не захоплював земельну ділянку площею 0,0010 га, оскільки господарював на своїй земельній ділянці площею 0,1409 га, а з боку на земельній ділянці складував гравій. Паркан на цій ділянці поставив лише для того, щоб діти не вибігали на дорогу.
19. Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що перевірку з питань дотримання позивачем вимог земельного законодавства проведено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством. Під час її проведення був присутній позивач, який фактично визнав свою вину у самовільному зайнятті земельної ділянки. Крім того, відповідач зазначав, що оскаржуваний розрахунок розміру шкоди в розумінні КАС України не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому вимога про його скасування не може бути предметом судового розгляду.
VI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру. Отже, при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель органи Держгеокадастру повинні дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" .
21. Позаплановий захід здійснено без погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю) (Держгеокадастру). Отже, наказ №484-ДК від 23.10.2018 "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності" є протиправним і підлягає скасуванню. Перед початком здійснення позапланового заходу відповідач не пред`явив позивачу, крім документів, передбачених Законом "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
22. Зважаючи на те, що перевірку проведено з порушенням законодавства, суд визнав з цих підстав протиправним та скасував і припис.
23. В частині вимоги про скасування розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки суд відмовив з огляду на те, що висновки, викладені у розрахунку, не породжують обов`язкових юридичних наслідків для суб`єктів правовідносин.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
24. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів з таких підстав:
А) позивач окремо оскаржував постанову про накладення штрафу. Проте рішенням Хотинського районного суду Чернівецької області від 27.03.2019 (справа № 724/403/19) постанову не скасовано. Отже, суди не взяли до уваги, що з огляду на те, що постанова про накладення штрафу не скасована судом, необґрунтованим є скасування припису на підставі якого була винесена постанова про накладення штрафу. Суд мав зупинити провадження у справі до розгляду судом справи про законність постанови.
Б) Суди дійшли неправильного висновку, що спірних правовідносин слід застосовувати Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Об`єктом перевірки була саме земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача. Тому до спірних правовідносин слід застосовувати Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" на підставі якого така власне і була проведена.
25. Заперечення позивача на касаційну скаргу містять доводи, аналогічні доводам позовної заяви.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
27. Згідно з частинами 1 та 2 статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
28. Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
29. Згідно з статтею 188 ЗК державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
30. Згідно постановою КМУ від 22.07.2016 №482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
31. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
32. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.