ПОСТАНОВА
Іменем України
03 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/10460/16
адміністративне провадження №К/9901/24007/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Совяк-Круковського М.В.
позивача - ОСОБА_1
представника відповідача - Ґудзь О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2016 року (суддя Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2017 року (судді Кучма А.Ю., Аліменко В.О., Безименна Н.В.) у справі № 826/10460/16 за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У липні 2016 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Прокуратури Київської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Київської області від 01 липня 2016 року № 375к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області ;
- зобов`язати прокурора Київської області поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури області;
- зобов`язати прокурора Київської області нарахувати (обчислити) та виплатити ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 01 липня 2016 року по дату фактичного поновлення на роботі, яку обчислити у відповідності до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, провівши її індексацію у відповідності до Закону України "Про індексацію грошових доходів населення" та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1078;
- стягнути з прокуратури Київської області на користь позивача моральну шкоду в розмірі 300 000,00 грн.
Позов мотивований тим, що наказом Генеральної прокуратури України 15 липня 2015 року за № 46ш було затверджено нову структуру та штатний розпис прокуратури Київської області та ліквідовано у її структурі та штатному розписі, зокрема, управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, та утворено управління нагляду у кримінальному провадженні. 09 листопада 2015 року ОСОБА_1 отримав попередження про наступне вивільнення у зв`язку з скороченням його посади та відсутністю вакантних посад у штаті прокуратури області. Наказом прокурора Київської області від 01 липня 2016 року № 375к позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з реорганізацією органів прокуратури та скороченням кількості прокурорів прокуратури області.
Позивач вважає, що прокуратурою області при прийнятті спірного наказу та під час звільнення грубо порушено вимоги статей 40, 42 Кодексу законів про працю України, не враховано його переважного права на залишення на роботі, натомість, на вакантні посади в апараті прокуратури призначено осіб, серед яких є особи з меншою кваліфікацією, ніж у нього, та без переваг у залишенні на роботі у вигляді: тривалого безперервного стажу роботи, сімейного стану. Також не враховано, що в сім`ї позивача немає інших працівників з самостійним заробітком. Позивач стверджує, що повноваження начальника новоутвореного відділу фактично залишилися тотожними повноваженням начальника попереднього відділу, тобто, відбулося лише перейменування підрозділу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 02 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2017 року, позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував наказ прокуратури Київської області від 01 липня 2016 року № 375к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному проваджені прокуратури області, у зв`язку з реорганізацією органів прокуратури та скороченням кількості прокурорів прокуратури Київської області відповідно до вимог пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України. Поновив ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному проваджені прокуратури області. Стягнув з прокуратури Київської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 70 478,70 грн. В іншій частині адміністративного позову відмовив. Допустив негайне виконання постанови в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному проваджені прокуратури області та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що в межах спірних правовідносин фактично відбулося перейменування управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні на управління нагляду у кримінальному провадженні, а також перейменування відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, Державної митної служби та Державної прикордонної служби на відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України. При цьому, скорочення посади начальника відділу, яку обіймав позивач, не відбулося. Таким чином, суди дійшли висновку, що звільнення позивача відбулося за відсутності фактичного скорочення займаної ним посади, тобто, за відсутності законодавчо встановлених підстав, а отже - протиправно. Відповідачем не надано доказів неможливості переведення позивача з його згоди на іншу роботу, та/або доказів відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю. Крім того, відповідач не врахував переважне право позивача на залишення на роботі. Водночас, позивачем не доведено факт завдання йому моральної шкоди, а відтак позовні вимоги в цій частині є безпідставними.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2017 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення, за виключенням частини позовних вимог, що були задоволені, та ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог ОСОБА_1 зазначає, що розглядаючи питання про поновлення позивача на посаді суди проігнорували те, що наказом Генерального прокурора України від 29 грудня 2015 року № 145ш знову ліквідовано відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні та утворено відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні. Отже, суди поновили позивача на посаді, яка не існує, як і посадова інструкція до неї. За таких обставин, прокуратура області позбавлена можливості належним чином виконати постанову суду щодо поновлення позивача на роботі.
Також скаржник не погоджується з оскаржуваними судовими рішеннями в частині відмови в задоволенні позову про відшкодування моральної шкоди та стягнення середнього заробітку з обчисленням індексації.
Позиція інших учасників справи
Відповідач - прокуратура Київської області не скористався своїм правом подання відзиву (заперечення) на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 13 березня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
31 травня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 549/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Касаційний розгляд справи проведено в судовому засіданні відповідно до статті 344 КАС України.
У судовому засіданні позивач підтримав вимоги касаційної скарги та просив їх задовольнити.
Представник відповідача просив касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом прокуратури Київської області від 27 січня 2015 року № 181к радника юстиції ОСОБА_1 призначено на посаду начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області з 27 січня 2015 року в порядку переведення з прокуратури міста Києва.
Наказом Генерального прокурора України від 15 липня 2015 року № 46ш у структурі та штатному розписі прокуратури Київської області ліквідовано окремі управління та відділи, а загальну штатну чисельність ліквідованих одиниць - 168 з відповідним фондом заробітної плати зараховано до резерву Генеральної прокуратури України.
Пунктом 1 вказаного наказу, зокрема, ліквідовано управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, а пунктом 2 - скорочено 126,5 одиниць у структурі та штатному розписі прокуратури Київської області та зараховано їх до резерву Генеральної прокуратури України з відповідним фондом заробітної плати.
Згідно з пунктами 3, 3.1 наказу від 15 липня 2015 року № 46ш утворено у структурі та штатному розписі прокуратури Київської області управління нагляду у кримінальному провадженні у складі відділів, зокрема, відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби з штатним розписом 4 посади, а саме: 1 посада - начальник відділу та 3 посади прокурорів.
09 листопада 2015 року ОСОБА_1 відповідно до статті 49-2 Кодексу законів про працю України попереджений про наступне звільнення із займаної посади у зв`язку із скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру") з 09 січня 2016 року. У попередженні зазначено, що на даний час відсутні вакантні посади, які можна було б запропонувати. У випадку наявності відповідних посад, упродовж двомісячного терміну такі будуть запропоновані.
Наказом Генеральної прокуратури України від 29 грудня 2015 року № 145ш з метою удосконалення організації роботи прокуратури Київської області, керуючись статтями 9, 10, 14 та підпунктом 6 пункту 5-1 розділу ХІІІ "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" ліквідовано у структурі та штатному розписі прокуратури області відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України управління нагляду у кримінальному провадженні. Утворено у структурі та штатному розписі прокуратури області відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ та державної прикордонної служби управління нагляду у кримінальному провадженні.
18 лютого 2016 року позивач звернувся до начальника Генеральної інспекції внутрішніх розслідувань та безпеки Генеральної прокуратури України, начальника Департаменту кадрової роботи Генеральної прокуратури, прокурора Київської області про призначення його на рівнозначну посаду.
Листом від 29 лютого 2016 року № 11-181вих-16 відповідач запропонував ОСОБА_1 перелік вакантних та тимчасово вакантних посад органів прокуратури області станом на 29 лютого 2016 року.
18 квітня 2016 року позивача попереджено про ліквідацію управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні, у зв`язку з чим скорочено посаду позивача. Одночасно з цим, позивачу запропоновано призначення на посаду начальника відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури області на період відпустки ОСОБА_2 по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
30 червня 2016 року позивач звернувся до Генерального прокурора України та прокурора Київської області із заявою, у якій повідомив про свою згоду на зайняття посади заступника прокурора області.
Наказом прокурора Київської області від 01 липня 2016 року № 375к ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та державної прикордонної служби управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні прокуратури області, у зв`язку з реорганізацією органів прокуратури та скороченням кількості прокурорів прокуратури Київської області відповідно до вимог пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю України.
Вважаючи, що відповідачем допущено порушення норм трудового законодавства та не враховано переважного права позивача на залишення на роботі, останній звернувся до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Надаючи правову оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права при вирішенні цієї справи, Верховний Суд, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, частково погоджується з позицією судів з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
У той же час, спеціальним законом не врегульовано питання звільнення працівників у випадку ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, тому згідно зі статтею 9 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).
За вказаних обставин, застосуванню до спірних правовідносин підлягають положення Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Так, однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.