ПОСТАНОВА
Іменем України
07 жовтня 2019 року
Київ
справа №705/6569/16-а
адміністративне провадження №К/9901/37490/18, К/9901/37487/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №705/6569/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, Уманської міської ради Черкаської області про визнання неправомірним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Уманської міської ради та Виконавчого комітету Уманської міської ради на постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 16 червня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Коваля А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Мацедонської В.Е., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, Уманської міської ради Черкаської області, в якому просив:
1.1. Визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Уманської міської ради № 289 від 27.10.2016 року "Про демонтаж тимчасових споруд на території міста Умань, встановлених з порушенням законодавства" в частині: - № Акта 000009 від 20.09.2016 року Опис об`єкта - ОСОБА_2, виконана з бруса, має два поверхи АДРЕСА_2, власник ОСОБА_1 зазначеного в Переліку ТС, що підлягають знесенню (демонтажу), який затверджений рішенням виконавчого комітету 27 жовтня 2016 року № 289.
1.2. Визнати незаконним "Порядок демонтажу незаконно встановлених споруд на території міста Умань" затверджений рішенням міської ради від 17 червня 2016 року № 3.26-13/7 "Про затвердження Порядку демонтажу незаконно встановлених споруд на території міста Умань".
1.3. Зобов`язати Уманську міську раду Черкаської області та виконавчий комітет Уманської міської ради Черкаської області вирішити питання щодо розміщення Дерев`яної ТС, виконаної з бруса, має два поверхи. АДРЕСА_2, власник ОСОБА_1, зазначеної в Переліку ТС, що підлягають знесенню (демонтажу), який затверджений рішенням виконавчого комітету 27 жовтня 2016 року № 289.
2. Позовна заява мотивована тим, що позивач у встановленому законом порядку набув право на розміщення дерев`яної тимчасової споруди за адресою АДРЕСА_2, а тому виконавчий комітет Уманської міської ради Черкаської області не мав права включати її в перелік ТС, які підлягають демонтажу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 16 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року, позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Уманської міської ради №289 від 27 жовтня 2016 року "Про демонтаж тимчасових споруд на території м.Умань, встановлених з порушенням законодавства" в частині: № Акта 000009 від 20 вересня 2016 року опис об`єкта - дерев`яна ТС, виконана з бруса, має два поверхи АДРЕСА_2 власник ОСОБА_1, зазначеного в переліку ТС, що підлягають знесенню (демонтажу), який затверджений рішенням виконавчого комітету 27 жовтня 2016 року №289. Визнано незаконним "Порядок демонтажу незаконно встановлених споруд на території м.Умань", затверджений рішенням міської ради від 17 червня 2016 року №3.26-13/7 "Про затвердження Порядку демонтажу незаконно встановлених споруд на території м.Умань". Зобов`язано Уманську міську раду Черкаської області та виконавчий комітет Уманської міської ради Черкаської області вирішити питання щодо розміщення дерев`яної ТС, виконаної з бруса, має два поверхи, АДРЕСА_2, власник ОСОБА_1, зазначеної в переліку ТС, що підлягають знесенню (демонтажу), який затверджений рішенням виконавчого комітету 27 жовтня 2016 року №289.
4. Рішення судів мотивовані тим, що законодавством України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків, положень чи будь-яких інших документів, які регламентують проведення демонтажу встановлених споруд. Таким чином, рішення Уманської міської ради сесії від 17 червня 2016 року №3.26-13/7 не узгоджується з принципами державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, визначеними Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Уманська міська рада та Виконавчий комітет Уманської міської ради звернулися до Вищого адміністративного суду України із касаційними скаргами, в яких просять їх скасувати та ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позову.
6. Касаційна скарга Уманської міської ради аргументована тим, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили строк звернення позивача до суду за захистом порушених прав. Крім того, касатор вказав, що рішення міської ради від 17 червня 2016 року №3.26-13/7 було прийнято для забезпечення виконання обов`язку дбати про благоустрій населених пунктів.
7. В обґрунтування своєї касаційної скарги Виконавчий комітет Уманської міської ради зазначив, що до спірних правовідносин не підлягає застосуванню ст.38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки розміщені позивачем споруди є тимчасовими спорудами та не є нерухомим майном. Крім того, суди не звернули увагу на те, що у своїй заяві на розміщення ТС позивач вказував період з 28.09.2016 по 28.10.2016 року, а тому станом на 29.10.2018 року дані споруди мали би бути знесені позивачем добровільно.
8. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 21 серпня 2017 року відкриті провадження за касаційними скаргами Уманської міської ради та Виконавчого комітету Уманської міської ради.
9. Верховний Суд ухвалою від 04 жовтня 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.
10. Позивач надав заперечення на касаційну скаргу, в яких просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Рішенням Уманської міської ради від 17 червня 2016 року №3.26-13/7 затверджено Порядок демонтажу незаконно встановлених споруд на території м.Умань, який передбачає механізм, підстави, терміни і порядок проведення демонтажу тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, кіосків, тимчасових гаражів, металевих конструкцій, павільйонів, лотків, заборів, тимчасових та стаціонарних рекламних засобів (світлові та несвітлові, наземні та неназемні (повітряні), плоскі та об`ємні стенди, щити, панно, транспаранти, троли, таблички, короби, механічні, динамічні, електронні табло, екрани, панелі, тумби, складні просторові конструкції, аеростати, повітряні кулі тощо), які використовуються для розміщення реклами та іншого, що не є капітальною спорудою на території м.Умань, які розміщені з порушенням вимог чинного законодавства України.
12. 07 вересня 2016 року позивач звернувся до міського голови м.Умань з заявою щодо надання йому дозволу на розміщення тимчасових споруд площею 28,8 кв.м чотири споруди на АДРЕСА_2 для обслуговування паломників в період з 28 вересня 2016 року по 28 жовтня 2016 року, на прилеглій до земельної ділянки, яка належить позивачу на праві приватної власності, території. В додатках до вказаної заяви зазначено ситуаційний план з генерального плану, розробленого ПП "Проектсервіс". Наведена заява була зареєстрована 07 вересня 2016 року за №Т-1086/02.
13. Відповідно до акту про обстеження та фотофіксацію тимчасової споруди з порушенням законодавства №000009 від 20 вересня 2016 року, посадовими особами Інспекції з благоустрою м.Умань при відділі житлово-комунального господарства проведено обстеження тимчасової споруди за адресою м.Умань, поруч з будинком по АДРЕСА_2, та згідно опису тимчасової споруди, що розміщена без правових підстав - дерев`яна тимчасова споруда, виконана з брусу, має два поверхи та знаходиться в процесі встановлення. На час складання даного акту, факту підключення до мереж не встановлено.
14. Згідно листа відділу архітектури, містобудування та кадастру Уманської міської ради від 23 вересня 2016 року №746, розглянувши звернення позивача щодо надання дозволу на встановлення тимчасових споруд, відповідно до висновків архітектурно-будівельної комісії від 20 вересня 2016 року відділу житлово-комунального господарства Уманської міської ради доручено підготувати проект рішення про демонтаж самовільно встановлених тимчасових споруд на землях комунальної власності.
15. 27 жовтня 2016 року виконавчим комітетом Уманської міської ради прийнято рішення №289 "Про демонтаж тимчасових споруд на території м.Умань, встановлених з порушенням законодавства", яким затверджено перелік тимчасових споруд, що підлягають знесенню (демонтажу), зокрема, № Акта 000009 від 20 вересня 2016 року опис об`єкта - дерев`яна ТС, виконана з бруса, має два поверхи, за адресою м.Умань, поруч з будинком по АДРЕСА_2, власник ОСОБА_1
16. Згідно п.3 вищезазначеного рішення власникам (користувачам) ТС надано 10 днів для добровільного виконання рішеня про демонтаж.
17. Листом відділу житлово-комунального господарства Уманської міської ради від 30 жовтня 2016 року №1438/09 "Про демонтаж тимчасової споруди" позивача повідомлено, що відповідно до рішення виконавчого комітету Уманської міської ради від 27 жовтня 2016 року №289 "Про демонтаж тимчасових споруд на території м.Умань, встановлених з порушенням законодавства" тимчасова споруда біля будинку АДРЕСА_2 підлягає знесенню (демонтажу). Позивачу необхідно в десятиденний строк добровільно демонтувати тимчасову споруду, в іншому випадку знесення (демонтаж) буде здійснено відділом житлово-комунального господарства Уманської міської ради.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційних скаргах, колегія суддів приходить до висновків про відсутність підстав для їх задоволення з огляду на наступне.
20. Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.ч.2, 4 ст.28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (п.1.1 Порядку).
Пунктом 1.3 Порядку визначено, що тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Згідно п.1.7 наведеного Порядку розміщення окремих ТС здійснюється згідно з цим Порядком.
Пунктами 2.1-2.7 цього Порядку передбачено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).
Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
До заяви додаються:
графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості;
реквізити замовника (найменування, П. І . Б., адреса, контактна інформація).
Цей перелік документів є вичерпним.
21. Відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю. У такому випадку строк розгляду заяви становить п`ятнадцять робочих днів.
Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.
Для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає:
схему розміщення ТС (додаток 1);
ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1);
схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів України";
технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.
Зазначені документи замовником отримуються самостійно.
Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 вересня 2016 року позивач звернувся до міського голови м.Умань з відповідною заявою щодо надання йому дозволу на розміщення тимчасових споруд, до якої ним було додано передбачений п.2.3 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності вичерпний перелік документів.
Однак, з матеріалів справи не вбачається, що у передбачений п.п.2.4-2.5 Порядку строк позивача було письмово повідомлено про визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, або надано аргументовану відмову щодо реалізації намірів розміщення ТС.
23. При цьому, відповідачами не було надано будь-яких доказів про те, що позивач був повідомлений про прийняте рішення за його заявою.
В матеріалах справи наявна копія листа відділу архітектури, містобудування та кадастру Уманської міської ради від 23 вересня 2016 року №746, який складений у відповідь на заяву ОСОБА_1 від 07 вересня 2016 року №Т-1086/02, однак він також не містить ні визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС, ні аргументованої відмови. Хоча даний лист датовано 23 вересня 2016 року, однак в матеріалах справи відсутні докази вручення вказаного листа позивачу в зазначений термін, що також свідчить про пропуск передбаченого п.п.2.4-2.5 Порядку строку.
24. Частина 3 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачає, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
В силу ч.2 ст.21 вищезазначеного Закону до малих архітектурних форм, як елементів декоративного чи іншого оснащення об`єкта благоустрою, належать, зокрема, альтанки, павільйони, навіси. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об`єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
Частинами 1, 5, 7 ст.261 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" визначено, що порушення об`єктів благоустрою, пов`язане з виконанням суб`єктами господарювання земляних та ремонтних робіт, здійснюється на підставі дозволу на порушення об`єктів благоустрою виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, крім випадків, встановлених абзацами другим - четвертим частини першої цієї статті.
Дозвіл видається протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
У разі якщо в установлений частиною п`ятою цієї статті строк не видано дозвіл або відмову в його видачі, право виконання на об`єкті благоустрою земляних та ремонтних робіт виникає на десятий робочий день з дня закінчення зазначеного строку, а дозвіл вважається виданим.
Таким чином, враховуючи, що позивачем було подано до виконавчого органу Уманської міської ради заяву із визначеними п.2.3 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності документами, перелік яких є вичерпним, а відповідного повідомлення про відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС, будівельним нормам або аргументованої відмови щодо реалізації намірів розміщення ТС позивачу у визначений законодавством строк надано не було, суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку, що дії виконавчого комітету Уманської міської ради суперечать вимогам Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, порушують права позивача на своєчасне оформлення паспорта прив`язки або оскарження відмови відповідача, а також перешкодають здійсненню ОСОБА_1 передбаченої в заяві діяльності.