ПОСТАНОВА
Іменем України
02 жовтня 2019 року
Київ
справа №813/2655/18
адміністративне провадження №К/9901/18022/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.,
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу за позовом Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" до Пустомитівської районної ради Львівської області про визнання протиправним і скасування рішення, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Пустомитівської міської ради Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 (головуючий суддя Гавдик З. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019 (головуючий суддя Сеник Р. П., судді: Попко Я. С., Хобор Р. Б.),
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2018 року Громадська організація "Ветеранська спілка воїнів АТО" (далі - позивач) звернулася з позовом до Пустомитівської районної ради Львівської області (далі - Районна рада, відповідач), в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Пустомитівської районної ради Львівської області від 22.12.2017 №422 "Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району Львівської області" (далі - спірне рішення).
2. Вимоги позовної заяви обґрунтовувались тим, що спірним рішенням відповідача до меж с. Наварія були включені земельні ділянки державної власності, дозволи на розроблення проектів землеустрою щодо відведення яких були надані Львівською обласною державною адміністрацією членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО", що призвело до порушення їх прав та інтересів. При цьому, Районна рада, на думку позивача, ухвалюючи спірне рішення, вийшла за межі наданих їй повноважень.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 05.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано спірне рішення Районної ради в частині включення в межі села Наварія земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які розпорядженнями голови Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) від 11.12.2017 №1219/0/5-17 та від 09.02.2018 121/0/5-18 членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва громадянам згідно з додатком. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що спірним рішенням були порушені права позивачів в частині включення у межі села Наварія земельних ділянок загальною площею 9,20 га, на які відповідними розпорядженнями голови Львівської ОДА членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва громадянам згідно з додатком (далі - спірні земельні ділянки).
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, Пустомитівська міська рада Львівської області (далі - Міська рада) подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
6. Аргументуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, в порушення вимог пункту 4 частини третьої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не скасував рішення суду першої інстанції, яке, на думку заявника, стосується прав, свобод, інтересів Міської ради, яка, однак, не була залучена до участі у справі.
7. Міська рада посилається й на те, що її рішенням від 21.02.2017 №505 було затверджено генеральний план села Наварія і саме цей містобудівний документ, а не спірне рішення, визначає функціональне призначення територій (земель) вказаного населеного пункту, а тому є обставиною, яка, згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) унеможливлює надання земельної ділянки у власність громадянина, в тому числі членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО".
8. Також, у касаційній скарзі наведені мотиви стосовно того, що суд, вирішуючи цей спір, не застосував положень статей 173, 174 ЗК України, а також не встановив усіх обставин справи, які мають значення для правильного її вирішення, а тому це, на думку Міської ради, призвело до ухвалення судом першої інстанції незаконного рішення, яке помилково не було скасовано судом апеляційної інстанції.
9. Окрім цього, скаржник звертає увагу на те, що розпорядження Львівської ОДА від 09.02.2018 121/0/5-18, яким членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва, видано вже після прийняття спірного рішення у цій справі, а відтак не може братись до уваги як доказ у межах цієї справи. Поряд із цим суди, на переконання Міської ради, не дослідили наявні у матеріалах справи проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія і документи стосовно його погодження органами державної влади, позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, а також наукового висновку щодо встановлення типу природоохоронного комплексу на земельній ділянці в межах водоохоронної зони технічної водойми Щирецького водосховища, що є доказом неможливості виділення земельних ділянок для дачного будівництва в певних межах від озера Наварія.
10. Насамкінець, у касаційній скарзі акцентована увага на тому, що суди, в порушення вимог норм процесуального права, не витребували доказів стосовно перебування спірних земельних ділянок у постійному користуванні ЛМКП "Львівтеплоенерго", а відтак належності цих земель до комунальної власності.
11. Як підставу для скасування оскаржуваних судових рішень скаржник, також, посилається на те, що Громадська організація "Ветеранська спілка воїнів АТО" не є належним позивачем і не мала передбаченого законом права на звернення до суду з цим позовом за захистом прав своїх членів, а спірне рішення органу місцевого самоврядування є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тобто затвердженням проекту землеустрою, тому не може бути визнано протиправним і скасовано в судовому порядку.
12. У надісланих до Верховного Суду письмових поясненнях позивач, повторюючи доводи, викладені у позовній заяві, проти вимог і доводів касаційної скарги заперечив, оскільки вважає оскаржувані судові рішення законними та обґрунтованими, а тому просить залишити їх без змін.
ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. У червні 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована зазначена касаційна скарга.
14. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді (судді - доповідача) Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
16. Ухвалою Верховного Суду від 17.09.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і постановлено здійснювати такий в судовому засіданні 02.10.2019 о 14:30 годині.
17. У зв`язку з відрядженням та подальшою відпусткою судді Тацій Л. В., на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Державного акта про право користування землею, зареєстрованого 1987 року в Книзі записів державних актів на право користування землею за №357, землекористувачем земельної ділянки, площею 206,4 га, озера Наварія, закріпленої в безстрокове та безоплатне користування, є Львівське підприємство теплових мереж ВО "Львівенерго".
19. Рішенням Пустомитівської міської ради №505 від 21.03.2017 "Про затвердження містобудівної документації "Генеральний план села Наварія Пустомитівського району Львівської області" затверджено генеральний план.
20. Розпорядженнями Львівської ОДА від 11.12.2017 №1219/0/5-17 та від 09.02.2018 121/0/5-18 членам Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" було надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва, які перебувають у межах земельної ділянки, площею 206,4 га, землекористувачем якої є ЛМКП "Львівтеплоенерго".
21. Спірним рішенням Пустомитівської районної ради Львівської області затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Наварія Пустомитівської міської ради Пустомитівського району.
22. Відповідно до вказаного рішення, названі вище земельні ділянки увійшли до меж села Наварія.
23. 12.04.2018 відомості про зміну меж внесено до Державного земельного кадастру.
VI. Позиція Верховного Суду
24. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Основний Закон України у статтях 13, 14, також, визначає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
26. Наведеним приписам Конституції України кореспондує стаття 1 ЗК України, якою передбачено, що земля - основне національне багатство. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується.
27. За змістом частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
28. Зокрема, статтею 40 закріплено право громадян України на передачу за рішенням, в тому числі, органів виконавчої влади безоплатно у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом.
29. Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначає стаття 116 ЗК України, частинами першою, другою якої передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
30. Питання, пов`язані з повноваженнями органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, врегульовані статтею 122 ЗК України, за правилами частини п`ятої якої, обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.
31. Повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин визначені й статтею 17 ЗК України, згідно з пунктом а) частини першої якої до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
32. Вказані законодавчі приписи перекликаються з положеннями Закону України від 09.04.1999 №586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон №586-XIV), відповідно до преамбули якого цей Закон визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
33. У розумінні статті 1 Закону №586-XIV (місцеві державні адміністрації та їх місце в системі органів виконавчої влади) виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
34. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
35. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
36. Обсяг повноважень в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля наведено й у статті 21 Закону №586-XIV, яка наділяє місцеві державні адміністрації правом розпоряджається землями державної власності відповідно до закону (пункт 2 частини першої цієї статті).
37. Як встановили суди при розгляді цієї справи, спірні земельні ділянки є землями державної власності і станом, як на день прийняття спірного рішення, так і на час звернення до суду з цим позовом, не були передані у комунальну власність.
38. З наведеного вбачається, що громадяни України, які, у даному випадку, є членами Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО", мають гарантоване Конституцією і законами України право на передачу їм безоплатно у власність земельних ділянок за рахунок земель державної власності, розпорядження якими здійснюють місцеві державні адміністрації, до яких, згідно Закону №586-XIV, належить й Львівська ОДА.
39. Саме в межах процедури реалізації права на землю членами Громадської організації "Ветеранська спілка воїнів АТО" та на підставі повноважень, визначених названими правовими нормами законодавства, Львівська ОДА видала розпорядження, якими надала дозвіл на розробку відповідних проектів землеустрою.
40. Видані головою Львівської ОДА розпорядження незаконними та (або) нечинними не визнавались, не скасовані, а тому є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами, як це передбачено частиною другою статті 6 Закону №586-XIV.
41. Законність виданих Львівською ОДА розпоряджень щодо спірних земельних ділянок не входить до предмету доказування й у межах цього спору.
42. В той же час, за змістом частин першої, восьмої статті 46 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
43. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
44. Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.