ПОСТАНОВА
Іменем України
01 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/9967/18
адміністративне провадження №К/9901/11786/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача: Козуліної А.В., Цимбала Ю.І.
представника відповідача: Ткаленко А.В.
представника третьої особи: Глазкова Є.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/9967/18
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
третя особа: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Місце мрій 1Б"
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою адвоката Козуліної Аліси Василівни в інтересах ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Скочок Т.О. від 30 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельничука В.П., Земляної Г.В., Лічевецького І.О. від 21 березня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК м. Києва, відповідач), третя особа - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Місце мрій 1Б" (далі - ОСББ "Місце мрій 1Б", третя особа), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 04 вересня 2017 року № 288 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності";
- зобов`язати Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вчинити дії щодо внесення до реєстру дозвільних документів відомості про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_8" від 18 листопада 2015 року № КВ НОМЕР_1 та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності "Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_9" від 09 грудня 2015 року № КВ 142153430913.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірка, за результатами якої винесено оскаржуваний наказ, проведена на підставі незаконного рішення, в якому, у порушення положень статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не зазначено суб`єкта та предмет перевірки. Крім того, за твердженням представника позивача, наслідки у вигляді скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта можуть застосовуватись уповноваженим органом виключно у разі повідомлення у таких деклараціях недостовірних даних, які дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом. Проте, у межах спірних правовідносин, як наголошено представником позивача, об`єкт не є самочинним будівництвом. При цьому, висновки суб`єкта владних повноважень про необхідність отримання містобудівних умов та обмежень є необґрунтованими, оскільки спірна реконструкція проводилась без змін зовнішньої конфігурації приміщень, а зазначення категорії складності об`єкта ІІ замість ІІІ є опискою, що також не є підставою вважати спірний об`єкт будівництва самочинним. Також, у позовній заяві зазначено, що позивач не може бути суб`єктом вчинення правопорушення, що стосується розроблення проектної документації, оскільки не є розробником та виконавцем проектної документації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відсутність отриманих у встановленому порядку містобудівних умов та обмежень забудови, непроведення обстежень технічного стану конструкцій щодо можливості реконструкції, у силу положень частині першої статті 376 Цивільного кодексу України, свідчить про самочинність спірного будівництва. Факт невірного зазначення у деклараціях класу наслідків об`єкта будівництва ІІ замість ІІІ позивачем не заперечувався, а визнання вказаного як помилки не спростовує даної неточності у спірних деклараціях.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, адвокат Адвокатського об`єднання "Цимбал, Козуліна та партнери" Козуліна Аліса Василівна в інтересах ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 25 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/9967/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу адвоката Адвокатського об`єднання "Цимбал, Козуліна та партнери" Козуліної Аліси Василівни.
Разом із касаційною скаргою представником позивача, а також разом з відзивами на касаційну скаргу представниками Департаменту ДАБУ міста Києва та ОСББ "Місце мрій 1Б" подано клопотання про забезпечення їх участі у судовому засіданні під час розгляду справи у касаційному порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 13 серпня 2019 року.
Під час розгляду справи було оголошено перерву до 03 вересня 2019 року та до 01 жовтня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено позаплановий захід державного контролю щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт щодо реконструкції квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 , за результатами якого складено акт від 03 серпня 2017 року № б/н.
Внаслідок проведення вказаної перевірки встановлено, що ОСОБА_1 виконано будівельні роботи з реконструкції квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 шляхом приєднання терас, лоджій до квартир та надбудови 2-х поверхів з їх розділенням на вісім окремих квартир, що передбачає зміну зовнішньої конфігурації квартир.
Проектною документацією "Реконструкція квартир № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 ", розробленою ФОП ОСОБА_3, передбачено збільшення загальної площі квартир з 412,1 м кв. до 584,65 м кв. Проектна документація, передана ФОП ОСОБА_3 замовнику будівництва, розроблена з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме: без отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, а також без проведення обстежень технічного стану конструкцій щодо можливості реконструкції. Клас наслідків об`єкта будівництва визначений ФОП ОСОБА_3 як середній СС2 (категорія складності ІІІ). Натомість, категорія складності об`єкта будівництва зазначена замовником будівництва ОСОБА_1 у декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 листопада 2015 року № КВ 082153220426 як ІІ. Отже, замовником будівництва наведено недостовірні відомості у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 листопада 2015 року № КВ 082153220426 у частині категорії складності.
Також, категорія складності об`єкта будівництва зазначена замовником будівництва ОСОБА_1 у декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, від 09 грудня 2015 року № КВ 142153430913, як ІІ. Отже, замовником будівництва наведено недостовірні відомості у поданій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності, від 09 грудня 2015 року № КВ 142153430913 у частині категорії складності.
На підставі викладеного, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) винесено наказ від 04 вересня 2017 року № 288 "Про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності", яким наказано скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція квартири АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_9" від 18 листопада 2015 року № КВ 082153220426 (замовник - ОСОБА_1) та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності "Реконструкція квартири № АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3" від 09 грудня 2015 року № КВ 142153430913 (замовник - ОСОБА_1).
Також, вказаним наказом визначено управлінню дозвільних процедур забезпечити невідкладне направлення копії наказу до Державної архітектурно-будівельної інспекції України для виключення запису щодо реєстрації вказаних декларації з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмов у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі Козуліна А.В. зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій без достатньої мотивації, спираючись виключно на висновки перевірки, проведеної відповідачем, дійшли до хибних висновків, що мала місце зміна зовнішньої конфігурації за результатами реконструкції квартир АДРЕСА_6, АДРЕСА_7, та, відповідно, до помилкових висновків про необхідність отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у встановленому порядку.
Крім того, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що єдиною підставою для скасування декларацій є встановлення недостовірності даних, які свідчать про самочинність збудованого об`єкту. У всіх інших випадках, такі дані можуть бути скореговані шляхом внесення відповідних змін до декларації.
Від Департаменту ДАБК міста Києва та ОСББ "Місце мрій 1Б" надійшли відзиви на касаційну скаргу адвоката Козуліної А.В., в яких зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, які ґрунтуються на всебічному встановленні та дослідженні всіх обставин справи, наданням оцінки всім доводам та аргументам сторін, просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
05 та 29 серпня 2019 року від адвоката ОСОБА_1 Козуліної А.В. надійшли додаткові пояснення, в яких міститься посилання на правову позицію Верховного Суду, висловлену в аналогічній справі, зокрема, у постанові від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а. Зазначається, що у цій справі Верховний Суд дійшов до висновку про те, що після реєстрації права власності декларація про готовність об`єкта до експлуатації вичерпує свою дію, відтак, не може бути скасована органами ДАБІ України. Крім того, заявник вказує, що пунктом 7 Порядку № 553 встановлено право органу архітектурно-будівельного контролю проводити перевірку достовірності даних, зазначених у декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців після реєстрації такої декларації, проте у спірних правовідносинах відповідач провів таку перевірку та скасував декларацію про початок виконання будівельних робіт та про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта через 19 місяців після закінчення будівництва.
28 серпня 2019 року від Департаменту ДАБК міста Києва надійшли додаткові пояснення, у яких зазначається, що чинним законодавством не встановлений строк давності щодо проведення позапланової перевірки, окрім перевірки достовірності даних, зазначених у декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації, відтак, вважає, що Департамент не був обмежений жодними строками проведення перевірки та скасування декларацій.
30 вересня 2019 року від представника ОСББ "Місто мрій 1Б" надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що скасування декларації про готовність закінченого будівництвом об`єкта до експлуатації не породжує жодних правових наслідків, відтак, не може порушувати права позивача. Зазначає, що за таких умов відсутні підстави вважати, що між учасниками справи виник спір, який має вирішуватися у судовому порядку.
Також у поясненнях міститься посилання на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 та постанові Верховного Суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/11727/16, відповідно до якої скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації може бути скасована й після реєстрації права власності на відповідний об`єкт, якщо органами ДАБІ буде виявлено наведення недостовірних даних у вказаній декларації, які дозволяють кваліфікувати об`єкт як самочинне будівництво.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Департаменту ДАБК міста Києва у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктом 7 Порядку № 553 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що підставами для проведення позапланової перевірки є:
подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
За правилами пункту 8 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).
Права та обов`язки суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зазначені у пунктах 13, 14 Порядку № 553.
Зокрема, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Зі змісту положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 553 вбачається, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва, у зв`язку з чим такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/1510/16 та від 02 жовтня 2018 року у справі № 465/1461/16-а.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів, ОСОБА_1 подано декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Реконструкції квартир АДРЕСА_6, АДРЕСА_7 з розділенням на вісім окремих квартир по АДРЕСА_3 ", яку було зареєстровано Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві 18 листопада 2015 року за № КВ 082153220426.
09 грудня 2015 року за № КВ 142153430913 зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації вказаного об`єкта.
У період з 28 січня по 25 жовтня 2016 року зареєстровано право власності ОСОБА_1 на вісім квартир по АДРЕСА_3 що були утворені у результаті проведеної реконструкції, на підставі вищезазначеної декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
У період з 30 серпня 2017 року по 12 вересня 2017 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради проведено позаплановий захід державного контролю, за результатом якого складено акт від 03 серпня 2017 року № б/н та видано оскаржуваний наказ про скасування реєстрації декларацій.
Відповідно до частин першої та другої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.