ПОСТАНОВА
Іменем України
07 жовтня 2019 року
Київ
справа №809/569/16
адміністративне провадження №К/9901/9744/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І.В., судді Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Сонячний Франківськ" до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області про визнання протиправними і скасування постанов №№18/1009/02-43/2016, 16/1009/02-43/2016, 17/1009/02-43/2016, 19/1009/02-43/2016, 15/1009/02-43/2016 від 26 травня 2016 року та наказу № 29 від 04 квітня 2016 року за касаційною скаргою обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Сонячний Франківськ" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Шавеля Р.М., Костіва М.В., Гулида Р.М. від 26 жовтня 2016 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2016 року обслуговуючий кооператив "Житлово-будівельний кооператив "Сонячний Франківськ" (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправними та скасувати:
1.1 - наказ Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області № 29 від 04 квітня 2016 року "Про проведення позапланової перевірки" щодо проведення позапланової перевірки на будівництво багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення №№ 1-5 в межах вулиць Бугая-Потічна-Симоненка, м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець;
1.2 - постанови Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області №№ 18/1009/02-43/2016, 16/1009/02-43/2016, 17/1009/02-43/2016, 19/1009/02-43/2016, 15/1009/02-43/2016 від 26 травня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправними і скасовано постанови Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області за №№ 18/1009/02-43/2016, 16/1009/02-43/2016, 17/1009/02-43/2016, 19/1009/02-43/2016, 15/1009/02-43/2016 від 26 травня 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Визнано протиправним і скасовано наказ Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області № 29 від 04 квітня 2016 року в частині призначення позапланової перевірки будівництва багатоквартирних житлових будинків № 1-5 в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка, м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року апеляційну скаргу відповідача задоволено частково. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2016 року у даній справі скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні позову Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Сонячний Франківськ" відмовлено.
4. У листопаді 2016 року позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2016 року. Просить її скасувати та залишити в силі постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 05 липня 2016 року.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження у справі.
6. В подальшому справу передано на розгляд Верховному Суду.
7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі листа Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області №60/8/2-3441 від 01 квітня 2016 року відповідачем прийнято наказ № 29 від 04 квітня 2016 року "Про проведення позапланових перевірок", відповідно до якого призначено проведення позапланових перевірок щодо будівництва багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення №№ 1-5, в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка, м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець. Здійснення перевірки доручено головному інспектору будівельного нагляду Кисляку М.В.
9. На підставі прийнятого наказу відповідачем видано направлення на проведення вказаної перевірки № 1/29 від 04 квітня 2016 року.
10. У звʼязку із недопуском посадових осіб відповідача на обʼєкти будівництва останнім складено:
- акт від 26 квітня 2016 року про недопущення посадових осіб Управління державної архітектурно-будівельної інспекції на обʼєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис від 26 квітня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол від 26 квітня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - по багатоповерховому житловому будинку № 1 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
- акт від 26 квітня 2016 року про недопущення посадових осіб Управління державної архітектурно-будівельної інспекції на обʼєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис від 26 квітня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол від 26 квітня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - по багатоповерховому житловому будинку № 2 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
- акт від 26 квітня 2016 року про недопущення посадових осіб управління державної архітектурно-будівельної інспекції на обʼєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис від 26 квітня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол від 26 квітня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - по багатоповерховому житловому будинку № 3 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
- акт від 26 квітня 2016 року про недопущення посадових осіб управління державної архітектурно-будівельної інспекції на обʼєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис від 26 квітня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол від 26 квітня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - по багатоповерховому житловому будинку № 4 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул .Бугая-Потічна-Симоненка;
- акт від 26 квітня 2016 року про недопущення посадових осіб управління державної архітектурно-будівельної інспекції на обʼєкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій; припис від 26 квітня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол від 26 квітня 2016 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності - по багатоповерховому житловому будинку № 5 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка.
11. За результатами розгляду матеріалів справи про порушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем винесені постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме:
№ 15/1009/02-43/2016 від 06 травня 2016 року про накладення штрафу в розмірі 14 500,00 грн за недопуск до проведення перевірки по багатоповерховому житловому будинку № 1 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
№ 16/1009/02-43/2016 від 06 травня 2016 року про накладення штрафу в розмірі 14 500,00 грн за недопуск до проведення перевірки по багатоповерховому житловому будинку № 2 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
№ 17/1009/02-43/2016 від 06 травня 2016 року про накладення штрафу в розмірі 14 500,00 грн за недопуск до проведення перевірки по багатоповерховому житловому будинку № 3 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
№ 18/1009/02-43/2016 від 06 травня 2016 року про накладення штрафу в розмірі 14 500,00 грн за недопуск до проведення перевірки по багатоповерховому житловому будинку № 4 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка;
№ 19/1009/02-43/2016 від 06 травня 2016 року про накладення штрафу в розмірі 14 500,00 грн за недопуск до проведення перевірки по багатоповерховому житловому будинку № 5 з приміщеннями громадського призначення в м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що наказ відповідача № 29 від 04 квітня 2016 року в частині проведення позапланової перевірки Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Сонячний Франківськ" щодо будівництва багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення №№ 1-5 в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка, м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець є протиправним, оскільки Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII встановлено обмеження щодо проведення перевірок контролюючими органами підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 млн грн за попередній календарний рік. Оскільки в позивача обсяг доходу за попередній календарний рік (2015) становить менше 20 млн грн, то у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки, а разом із тим і прийняття постанов про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
13. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, просив відмовити в задоволені позову, оскільки однією з підстав проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення субʼєктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Крім того, дія зазначеного мораторію закінчилась 01 липня 2015 року, а тому перевірка субʼєктів господарювання органами державного нагляду (контролю) має проводитись відповідно до вимог чинного законодавства України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що згідно з вимогами чинного законодавства відповідач належить до контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, оскільки обсяг доходу позивача за попередній календарний рік (2015) становить менше 20 млн грн. Крім того, лист Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області № 60/8/2-3441 від 01 квітня 2016 року не відповідає вимогам кримінально-процесуального законодавства, а носить лише інформаційний характер.
15. Не погоджуючись з даною постановою суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
16. За результатами розгляду апеляційної скарги, скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на час проведення позапланової перевірки відповідача, строк дії норм Закону України № 76-VIII від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" закінчився, а тому мораторій на проведення перевірок станом на квітень 2016 року не діяв. Обмеження на призначення та проведення відповідачем перевірок у сфері містобудівної діяльності не поширюються.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що лист Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області №60/8/2-3441 від 01 квітня 2016 року не може бути підставою для прийняття оскаржуваного наказу № 29 від 04 квітня 2016 року "Про проведення позапланових перевірок" щодо проведення позапланових перевірок будівництва багатоквартирних житлових будинків з приміщеннями громадського призначення №№ 1-5, в межах вул. Бугая-Потічна-Симоненка, м. Івано-Франківськ, с. Вовчинець, оскільки не відповідає вимогам Кримінального процесуального кодексу України, а носить лише інформативний характер. Зазначений лист є безпідставним втручанням в господарську діяльність позивача. Також, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про те, що встановлені пунктом 3 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України № 71-VIII від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" обмеження на проведення перевірок субʼєктів господарювання не поширюються на перевірки у сфері архітектурно-будівельного контролю, оскільки застосоване у ньому поняття "контролюючі органи" стосується усіх контролюючих органів, тобто органів, які здійснюють державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності. Відповідач належить до контролюючих органів, які мають право на проведення перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за виключенням випадків, передбачених пунктом 3 Закону України № 71-VIII від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи".
18. Від відповідача до Суду надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначено, що однією з підстав проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення субʼєктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності проводиться без дозволу Кабінету Міністрів України в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2001 року № 553.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
22. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень.
23. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Статтею 6 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.