ПОСТАНОВА
Іменем України
03 жовтня 2019 року
Київ
справа №813/4032/15
адміністративне провадження №К/9901/12951/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання Трубецької М. В.,
представника позивача ОСОБА_2,
представників відповідача Братущака Р.О., Книша С.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2015 року (судді: Гавдик З.В., Карпʼяк О.О., Клименко О.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року (Довга О.І., Ліщинський А.М., Запотічний І.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області, третя особа - Голова Державної міграційної служби України про скасування наказів та поновлення на роботі,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_5 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України, відповідач-1), Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області (далі - ГУ ДМС України у Львівській області, відповідач -2) в якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати наказ № 62 ДМС України "Про проведення службового розслідування" від 21 травня 2015 року;
2) визнати протиправним та скасувати наказ № 379-к ДМС України "Про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5." від 21 травня 2015 року;
3) визнати протиправним та скасувати наказ №457-к ДМС України "Про звільнення ОСОБА_5." від 12 червня 2015 року;
4) поновити ОСОБА_5 на роботі на посаді начальника ГУ ДМС у Львівській області у Державній міграційній службі України з 01 липня 2015 року;
5) визнати протиправним та скасувати наказ № 236-к/тр ГУ ДМС України у Львівській області від 22 травня 2015 року "Про оголошення наказу ДМС України від 21 травня 2015 року № 372-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_5.", який прийнятий т.в.о. начальника Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області;
6) визнати протиправним та скасувати наказ № 237-к/тр ГУ ДМС України у Львівській області "Про оголошення наказу ДМСУ від 21 травня 2015 року № 379-к "Про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5." та тимчасове виконання обовʼязків ОСОБА_9", який прийнятий т.в.о. начальника ГУ ДМС України у Львівській області;
7) визнати протиправним наказ № 281-к/тр ГУ ДМС України у Львівській області "Про оголошення наказу про звільнення ОСОБА_5." від 15 червня 2015 року, який прийнятий т.в.о. начальника ГУ МВС України у Львівській області;
8) стягнути з ГУ ДМС України у Львівській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 липня 2015 року до дня поновлення на роботі.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що 21 травня 2015 року Головою Державної міграційної служби України на виконання постанови Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015 року у справі № К/800/64086/14 прийнято наказ № 372-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_5.".
21 травня 2015 року Головою ДМС України прийнято наказ №62 "Про проведення службового розслідування", в якому зазначено про призначення проведення службового розслідування неналежного виконання ОСОБА_5, начальником Головного управління ДМС України у Львівській області службових обовʼязків, а також недодержання ним законодавства про державну службу, антикорупційного законодавства.
21 травня 2015 року Головою ДМС України прийнято наказ № 379-к про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5 на період проведення службового розслідування з 21 травня до 22 червня 2015 року включно.
12 червня 2015 року Головою Державної міграційної служби України прийнято наказ № 457-к про звільнення ОСОБА_5 згідно абзацу 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про очищення влади", підпунктів 13, 25 пункту 10 Положення про Державну міграційну службу України.
Позивач вказує, що згідно Кодексу законів про працю України, постанови Пленуму Верховного суду України № 9 від 06 листопада 1992 року "Про практику розгляду судами трудових спорів" з наступними змінами і доповненнями, постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади", наказу Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення № 58 від 29 липня 1993 року "Про затвердження Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників" обовʼязок роботодавця по виконанню рішення суду вважається виконаним з моменту видачі правильно оформленого наказу про поновлення на роботі. Процедура поновлення не є завершеною з моменту видачі наказу про поновлення, оскільки остання потребує участі не тільки роботодавця, а й працівника. Відтак, працівник не може вважатися таким, що перебуває у трудових відносинах з роботодавцем без особистої своєї участі.
Позивач не знав про наявність наказу про його поновлення, не перебував у трудових відносинах з відповідачем 1 та не був керівником відповідача 2 на день прийняття цього ж наказу, відповідно вважав, що трудові відносини не поновилися, ні юридично, ні фактично. До виконання обовʼязків начальника Головного управління ДМС України у Львівській області позивач не приступав.
На думку позивача, службове розслідування могло бути проведене тільки щодо особи, яка уповноважена на виконання функцій держави. Позивач не уповноважений на виконання функцій держави, оскільки 21 травня 2015 року (день прийняття наказу про відсторонення) не приступив до виконання обовʼязків на посаді начальника Головного управління ДМС у Львівській області та трудові відносини не поновилися. У звʼязку з цим, відсторонення позивача від роботи/виконання повноважень є також протиправним, оскільки відсутній субʼєкт відсторонення.
Позивач також вказує, що між сторонами трудові відносини не поновлювалися на час прийняття наказу про звільнення позивача згідно Закону України "Про очищення влади", відповідно таке звільнення ОСОБА_5, на підставі цього ж Закону, є неправомірним. Як наслідок, також є неправомірними всі інші накази про оголошення вищевказаних протиправних наказів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, дійшли висновку, що спірні накази Головного управління ДМС України у Львівській області не підлягають скасуванню, оскільки такі накази прийняті ГУ ДМС України у Львівській області на оголошення відповідних наказів ДМС України, як розпорядчих актів, правомірність яких встановлено судом. Такі накази про оголошення по суті повністю узгоджуються із вимогами типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року за № 1242.
Зазначено, що позивач, знаючи про фактичне поновлення на посаді з 21 травня 2015 року, заяву у строк, передбачений частиною другою статті 4 Закону, згідно абз. 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про очищення влади" не подав, а неподання заяви у строк, передбачений частини другої цієї ж статті (в тому числі неподання цієї ж заяви взагалі), є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви, та застосування до неї заборони, передбаченої частини третьої статті 1 цього ж Закону.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі ОСОБА_5, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 201 б року і прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.
Наголошує, що згідно Кодексу законів про працю України, постанови Пленуму Верховного суду України №9 від 06 листопада 1992 року "Про практику розгляду судами трудових спорів" з наступними змінами і доповненнями, постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади", наказу Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення № 58 від 29 липня 1993 року "Про затвердження Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників" можна зробити висновок про те, що обовʼязок роботодавця по виконанню рішення суду вважається виконаним з моменту видачі правильно оформленого наказу про поновлення на роботі. Процедура поновлення не є завершеною з моменту видачі наказу про поновлення, оскільки остання потребує участі не тільки роботодавця, а й працівника. Відтак, працівник не може вважатися таким, що перебуває у трудових відносинах з роботодавцем без особистої своєї участі.
Позивач не знав про наявність наказу про його поновлення, не перебував у трудових відносинах з відповідачем 1 та не був керівником відповідача 2 на день прийняття цього ж наказу. Тому, трудові відносини не поновилися ні юридично, ні фактично. До виконання обовʼязків начальника Головного управління ДМС України у Львівській області позивач не приступав.
На переконання позивача, службове розслідування могло бути проведене тільки щодо особи, яка уповноважена на виконання функцій держави. Позивач не був уповноважений на виконання функцій держави, оскільки 21 травня 2015 року (день прийняття наказу про відсторонення) не приступив до виконання обовʼязків на посаді начальника Головного управління ДМС у Львівській області та трудові відносини не поновилися. У звʼязку з цим, відсторонення позивача від роботи/виконання повноважень є також протиправним, оскільки відсутній субʼєкт відсторонення.
Також скаржник зазначив, що згідно з Закону України "Про очищення влади", затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року за № 1025-р, наказом ДМС України від 30 січня 2015 року за № 13 "Про проведення перевірки відповідно до Закону України "Про очищення влади" перевірка керівництва Головного управління ДМС України у Львівській області розпочата 16 березня 2015 року, проте додатково повідомлено позивача про проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частиною третьої та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", відбулось шляхом відправлення листів Головного управління ДМС України у Львівській області від 26 травня 2015 року за № 9942 та № 9943, та такі листи були отримані позивачем 12 червня 2015 року, тобто в день видачі наказу про звільнення і після завершення строку на подання такої заяви.
Оскільки, між сторонами трудові відносини не поновилися на час прийняття наказу про звільнення позивача згідно Закону України "Про очищення влади", відповідно таке звільнення позивача на підставі цього ж Закону є неправомірним. Тому, як стверджує позивач, неправомірними є всі інші накази про оголошення наказу ДМС України від 21 травня 2015 року № 372-к, про поновлення на роботі ОСОБА_5, про оголошення наказу ДМСУ від 21 травня 2015 року № 379-к, про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5 та тимчасове виконання обовʼязків ОСОБА_9, про оголошення наказу про звільнення ОСОБА_5." від 15 червня 2015 року.
У судовому засіданні представник позивача підтримав доводи касаційної скарги, просив її задовільнити у повному обсязі.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу ДМС України заперечує проти задоволення касаційної скарги на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 201 б року та вважає вказані рішення законними і обґрунтованими.
У судовому засіданні представники відповідача заперечував проти задоволення касаційної скарги з мотивів, викладених у відзиві на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 02 червня 2016 року відкрив касаційне провадження на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 9 листопада 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України у Львівській області, третя особа - Голова Державної міграційної служби України Радутний Сергій Іванович про скасування наказів та поновлення на роботі.
15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: Загороднюк А.Г. (суддя- доповідач), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14 травня 2014 року Головою Державної міграційної служби України прийнято наказ № 292-к "Про звільнення ОСОБА_5.".
Постановою Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015 року №К/800/6408б/14 постанову Львівського окружного адміністративного суду від 08 вернесня 2014 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2014 року у справі №813/4086/14 скасовано, позов ОСОБА_5 в частині визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі задоволено, а справу в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.
21 травня 2015 року Головою Державної міграційної служби України прийнято наказ № 372-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_5.".
У наказі зазначено наступне: "З метою виконання постанови Вищого адміністративного суду України від 12 березня 2015року № К/800/64086/14 про поновлення ОСОБА_5 на роботі на посаді начальника Головного управління ДМС України у Львівській області, відповідно до підпункту 25 пункту 10 Положення про державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360, поновити ОСОБА_5 на роботі на посаді начальника Головного управління ДМС України у Львівській області. Головному управлінню ДМС у Львівській області у пʼятиденний термін надіслати до Управління кадрового забезпечення та антикорупційного моніторингу ДМС України копію наказу Головного управління ДМС у Львівській області про оголошення про поновлення на роботі ОСОБА_5, завірену в установленому порядку".
З наказом про поновлення позивач ознайомився 30 червня 2015 року (а.с. 18).
21 травня 2015 року Державною міграційною службою України прийнято наказ № 62 "Про проведення службового розслідування", згідно якого у звʼязку із встановленням у постанові ВАС України обставин неналежного виконання позивачем службових обовʼязків, відповідачем призначено проведення службового розслідування.
21 травня 2015 року Державною міграційною службою України прийнято наказ № 379-к "Про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5.", згідно якого позивача відсторонено від виконання повноважень на період проведення службового розслідування з 21 травня до 22 червня 2015 року.
22 травня 2015 року Головним управлінням Державної міграційної служби України у Львівській області прийнято наказ №236-к/тр "Про оголошення наказу ДМС України від 21.05.2015 р. №372-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_5."
22 травня 2015 року Головним управлінням Державної міграційної служби України у Львівській області прийнято наказ №237-к/тр "Про оголошення наказу ДМСУ від 21 травня 2015 року №379-к "Про відсторонення від виконання повноважень за посадою ОСОБА_5." та тимчасове виконання обовʼязків ОСОБА_5.".
12 червня 2015 року Державною міграційною службою України прийнято наказ №457-к "Про звільнення ОСОБА_5.", у звʼязку з неподанням заяви у строк передбачений Законом України "Про очищення влади".
15 червня 2015 року Головним управлінням Державної міграційної служби України у Львівській області прийнято наказ №281-к/тр "Про оголошення наказу про звільнення ОСОБА_5.".
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Згідно з статтею 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про очищення влади", очищення влади (люстрація) - це встановлена цим же Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Пунктами 1-10 частини першої статті от. 2 Закону України "Про очищення влади", заходи з очищення влади (люстраціʼі) здійснюються щодо:
1) Премʼєр-міністра України, Першого віце-премʼєр-міністра України, віце-премʼєр- міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального звʼязку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах звʼязку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно- промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління субʼєкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Статтею 4 Закону України "Про очищення влади" визначено, що особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього ж Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього ж Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього ж Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього ж Закону (далі - заява).