ПОСТАНОВА
Іменем України
02 жовтня 2019 року
м.Київ
справа №480/446/19
провадження №К/9901/21626/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Приватного підприємства "ЛОРД"
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 (суддя Бондар С.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019 (головуючий суддя Спаскін О.А., судді Жигілій С.П., Присяжнюк О.В.)
у справі № 480/446/19
за позовом Приватного підприємства "ЛОРД"
до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради,
третя особа Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат"
про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року Приватне підприємство "ЛОРД" звернулося до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, в якій просило суд визнати дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради щодо застосування переговорної процедури при закупівлі поховальних та супутніх послуг, виконання яких повинно здійснюватись на протязі 2019 року, протиправними; визнати протиправним та скасувати рішення, оформлене протоколом засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26.12.2018 №347/05.09-08/2018.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач у порушення вимог чинного законодавства, без належних правових підстав при закупівлі поховальних та супутніх послуг використав переговорну процедуру у сумі 9883197,98 грн.
3. Протокольною ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 13.03.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат".
4. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 у справі №480/446/19 у задоволенні позову відмовлено.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019 у справі №480/446/19 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 залишено без змін.
6. Приватне підприємство "ЛОРД" з рішеннями судів не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.04.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2019 у справі №480/446/19 та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
7. Ухвалою Верховного суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
8. До Верховного Суду від відповідача та третьої особи надійшли відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26.12.2018 (протокол № 345/05.09-06/2017) затверджено тендерну документацію (переговорна процедура) на закупівлю ДК 021:2015 98370000-7 Поховальні та супутні послуги (послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги).
10. Згідно з протоколом від 26.12.2018 № 346/05.09-08/2018 засідання тендерного комітету щодо проведення переговорної процедури на закупівлю послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг виникла необхідність укладення договору про надання послуг з утримання в чистоті кладовищ (управління і догляд) з Комунальним підприємством "Спеціалізований комбінат", оскільки міські кладовища перебувають в управлінні Комунального підприємства "Спецкомбінат" і згідно чинного законодавства в управлінні інших суб`єктів господарювання перебувати не можуть.
11. У відповідності до протоколу від 26.12.2018 № 347/05.09-08/2018 засідання тендерного комітету про намір укласти договір за підсумками проведення переговорної процедури на закупівлю послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг прийнято рішення про намір укласти договір з Комунальним підприємством "Спеціалізований комбінат".
12. На підставі вказаного рішення, між Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради та Комунальним підприємством "Спеціалізований комбінат" було укладено договір від 11.01.2019 № 3-б про надання послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги.
13. Не погодившись з рішенням та діями відповідача, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди виходили з того, що права позивача щодо здійснення ним господарської діяльності в частині надання ритуальних послуг, передбачених діючим законодавством, оскаржуваними діями та рішенням не порушуються.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженнням обставин справи.
Зокрема, скаржник посилається на те, що суди дійшли помилкових висновків про відсутність порушеного права позивача у цій справі, оскільки протиправні дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради та протиправний Протокол засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26.12.2018 № 347/05.09-08/2018 як індивідуальний акт порушили законні права позивача на можливу його участь у публічній закупівлі поховальних та супутніх послуг, виконання яких на території міста Суми є його основною діяльністю як суб`єкта господарювання.
16. За посиланням позивача, виходячи із вищезазначених норм Закону України "Про поховання та похоронну справу", Порядку та Єдиного закупівельного словника та факту проведення Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради публічної закупівлі вказаних вище поховальних та супутніх послуг, послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги, а також послуги з підбору та транспортуванню померлих одиноких громадян, осіб без певного місця проживання та осіб, від поховання яких відмовилися рідні, знайдених невпізнаних трупів, трупів після дорожньо-транспортних пригод та вбивств повинні міститися у складі єдиних закуплених Поховальних та супутніх послуг.
17. Приватне підприємство "ЛОРД" вказує, що навіть визначення Антимонопольним комітетом України наявності монопольного (домінуючого) становища певного суб`єкту господарювання на відповідному ринку не є фактом відсутності конкуренції на даному ринку.
18. У касаційній скарзі зазначено, що Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України своїм листом від 04.04.2018 за № 01-24/541 засвідчило про факт відсутності у Комунального підприємства "Спецкомбінат" виключних прав, повноважень на надання послуг з підбору та транспортування в морг осіб без певного місця проживання, знайдених, невпізнаних трупів, та послуг з підбору та транспортування трупів після дорожньо-транспортних пригод та вбивств, про що є викладеним у доданому до цього листа - Звіті про результати дослідження послуг з підбору та транспортування померлих одиноких громадян та послуг з підбору та транспортування трупів після дорожньо-транспортних пригод та вбивств в м. Суми.
19. Скаржник наголошує, що, незважаючи на те, що Комунальне підприємство "Спецкомбінат" є балансоутримувачем 13 міських кладовищ, відповідно ч. 2 ст. 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", "підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об`єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації". Тому не заборонена можливість залучення на договірних засадах задля здійснення цього інших підприємств, установ та організацій.
20. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що Комунальне підприємство "Спецкомбінат" є єдиним суб`єктом господарювання зі статусом ритуальної служби, який має право на надання послуг з організації поховання одиноких громадян у м. Суми.
Також у відзиві Департамент інфраструктури міста Сумської міської ради звертає увагу суду, що позивачем не було надано судам жодного доказу, який би свідчив про прийняття Департаментом рішення, що порушило норми законодавства та завдало шкоди Приватному підприємству "ЛОРД".
21. Комунальне підприємство "Спецкомбінат" у відзиві на касаційну скаргу посилається на те, що надані позивачем документи, не можуть свідчити про наявність конкуренції на ринку поховальних та супутніх послуг у м. Суми.
Третя особа відзначає, що між ритуальною службою Комунальне підприємство "Спеціалізований комбінат" та Приватним підприємством "ЛОРД" було укладено договір "Про надання ритуальних послуг" від 21.01.2019 № 2/19 строком дії до 31.12.2021 і у відповідності до діючих норм Закону України "Про поховання та похоронну справу", Наказу Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 № 193 (надалі - Наказ №193), рішенням Сумської міської ради від 28.11.2007 № 973-МР (зі змінами) "Про порядок утримання кладовищ та функціонування місць поховань в м. Суми" та укладеного договору Приватне підприємство "ЛОРД" не мало права надавати ритуальні послуги не передбачені цим договором, у тому числі з підбору та транспортуванню трупів після ДТП та вбивств в м.Суми, з утримання та ремонту кладовищ м. Суми, з організації поховання одиноких громадян, осіб без певного місця проживання, осіб, від поховання яких відмовилися рідні, знайдених невпізнаних трупів, у разі відсутності родичів або осіб чи установ, які можуть взяти на себе організацію поховання в м. Суми, крім послуг передбачених абз. 4 ст. 12 Закону України "Про поховання та похоронну справу".
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
23. Згідно з пп. 11 п. а) ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень виконавчих органів місцевих рад належить забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони.
Частиною 1 ст. 30 Закону України "Про поховання та похоронну справу" передбачено, що утримання кладовищ, військових кладовищ, військових ділянок на кладовищах, військових братських та одиночних могил, земельних ділянок для почесних поховань, братських могил, а також могил померлих одиноких громадян, померлих осіб без певного місця проживання, померлих, від поховання яких відмовилися рідні, місць поховань знайдених невпізнаних трупів забезпечується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради за рахунок коштів місцевого бюджету.
За приписами ч.1 ст. 8 Закону України "Про поховання та похоронну справу" організація діяльності в галузі поховання померлих здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами.
У ст. 9 Закону України "Про поховання та похоронну справу" визначено, що ритуальні служби - спеціалізовані комунальні підприємства, що створюються органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом, з метою здійснення організації поховання померлих і надання ритуальних послуг.
З метою реалізації Закону України "Про поховання та похоронну справу" було прийнято Типове положення про ритуальну службу в Україні, затверджену наказом Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 №193.
У п. 5 вказаного Положення серед завдань ритуальної служби визначено, що ритуальна служба зобов`язана забезпечувати функціонування місць поховань відповідно до порядку, визначеного відповідним виконавчим органом сільської, селищної та міської ради, згідно зі ст. 23 Закону України "Про поховання та похоронну справу".