ПОСТАНОВА
Іменем України
02 жовтня 2019 року
Київ
справа №821/2137/15-а
адміністративне провадження №К/9901/35582/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шевцової Н.В. (суддя-доповідач),
суддів: Бевзенка В.М., Уханенка С.А.
за участю секретаря судового засідання Івашка О.Л.
учасники справи:
позивача ОСОБА_1
представника позивача ОСОБА_2
представника відповідача Гудзь О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в режимі відоеконференції у касаційній інстанції адміністративну справу №821/2137/15-а
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Херсонської області про визнання дій протиправними та скасування висновку службового розслідування
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, прийняту суддею Поповим В.Ф.
та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Турецької І.О., суддів Стас Л.В., Косцової І.П.
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У липні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив суд:
1.1. визнати дії посадових осіб прокуратури Херсонської області по складанню висновку службового розслідування від 02 червня 2015 року за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року позивачем неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року;
1.2. висновок службового розслідування за фактом начебто отримання 23 травня 2015 року позивачем неправомірної вигоди від 02 червня 2015 року - скасувати.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що висновок службового розслідування є необґрунтованим та суперечить Конституції та законам України, Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури, істотно порушує його права, а тому є протиправним.
3. Також позивач зазначає, що відповідач позбавив позивача можливості повно та всебічно ознайомитись із висновком службового розслідування через встановлення ліміту часу, відповідач відмовив в отриманні копій зазначеного висновку. Крім того, копії матеріалів, на підставі яких відповідач дійшов висновку про доведеність вини позивача, ОСОБА_1 надані не були.
4. Позивач вважає, що під час службового розслідування не було здійснено самостійних комплексних заходів, направлених на встановлення наявності або відсутності в його діях проступку, що інкримінується, а висновок службового розслідування від 02 червня 2015 року ґрунтується виключно на повідомленні йому про підозру та матеріалах кримінального провадження за фактом вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України.
5. Представник відповідача позов не визнав.
6. В обґрунтування своїх доводів указав, що метою проведення службового розслідування є не з`ясування обставин вчинення кримінального правопорушення, а швидке, всебічне, повне та неупереджене з`ясування обставин, за яких скоєно ганебні вчинки, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження правопорушень серед особового складу. Зазначив, що в ході службового розслідування було опитано працівників прокуратури та інших осіб, які були обізнані щодо обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування. Одержано від них письмові пояснення, вивчено матеріали та процесуальні документи кримінального та наглядових проваджень.
7. Відповідач уважає необґрунтованими доводи позивача про встановлення йому ліміту часу на ознайомлення з Висновком, оскільки його особистий надпис про ознайомлення Висновком це спростовують. Таким чином, відповідач доводить дотримання ним під час проведення службового розслідування та складання за його наслідками висновку вимог Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
8. З 1998 року ОСОБА_1 перебував на службі в органах прокуратури України.
9. 04 лютого 2011 року прийняв присягу працівника прокуратуру, а з 29 грудня 2012 року ознайомлений з положеннями Кодексу професійної етики та поведінки працівника прокуратури (т. 1 а.с. 62-63).
10. Наказом Генерального прокурора № 1675-к від 11 грудня 2014 року ОСОБА_1 призначено прокурором Генічевського району Херсонської області (т. 1 а.с. 84).
11. Розпорядженням виконуючого обов`язки прокурора Херсонської області від 25 травня 2015 року № 83 було призначено проведення службового розслідування за фактом вчинення корупційного правопорушення прокурором Генічеського району Херсонської області Бриковим М. В., а саме - отримання неправомірної винагороди.
12. Зазначене службове розслідування призначено на підставі п.п. 1.2, 2.1.2, 3.4 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція №104) та з метою повного, об`єктивного і всебічного з`ясування обставин вчинення працівниками прокуратури корупційного правопорушення (т.1 а.с.21-22).
13. У ході службового розслідування було опитано працівників прокуратури, адвоката підозрюваних ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 - ОСОБА_6, які були обізнані та мали відношення до обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, одержано від них письмові пояснення, а також документи, що стосувались службового розслідування, зібрано, отримано та вивчено матеріали та копії процесуальних документів кримінального провадження, номенклатурних справ, службового листування, розгляду звернень, інші документи та матеріали, що стосувались службового розслідування.
14. Під час проведення службового розслідування було підтверджено, що:
14.1. Позивач вступив у позаслужбові стосунки з адвокатом ОСОБА_6 з метою отримання незаконної вигоди від підозрюваних ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 у кримінальному провадженні №12015230140000211. Генеральною прокуратурою України за вказаним фактом здійснюється досудове розслідування та позивачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 КК України.
14.2. Указана подія набула негативного суспільного резонансу та завдала шкоди авторитету органів прокуратури. Своїми діями ОСОБА_1 порушив Присягу працівника прокуратури, Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури та скоїв проступок, який порочить його, як працівника прокуратури та є несумісним з перебуванням в органам прокуратури.
14.3. ОСОБА_1 порушив вимоги Інструкції щодо поводження з ключовими документами і носіями, затвердженої заступником Генерального прокурора України 05 листопада 2012 року, під час тимчасового припинення виконання своїх обов`язків як власник особистого ключа до системи Єдиного реєстру досудових розслідувань.
14.4. Причинами та умовами, які сприяли вчиненню злочину, порушенню Присяги працівника прокуратури, Кодексу професіональної етики та поведінки працівників прокуратури, скоєнню проступку, які порочить його як працівника прокуратури, стали грубі порушення Закону України "Про прокуратуру", організаційно-розпорядчих документів поза робочим часом прокурором Бриковим М.В.
15. За наслідками службового розслідування комісія дійшла висновку:
15.1. Ураховуючи, що факт протиправних дій ОСОБА_1, порушення ним Присяги працівника прокуратури, вимог Кодексу професіональної етики та поведінки працівників прокуратури, вчинення проступку, що порочить працівника прокуратури знайшов своє підтвердження, рекомендувати виконуючому обов`язки прокурора Херсонської області направити подання Генеральному прокурору України про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади та органів прокуратури з позбавленням класного чину "радник юстиції".
15.2. У ході службового розслідування також виявлено порушення ОСОБА_1 вимог Інструкції щодо поводження з ключовими документами і носіями.
16. Висновок про результати службового розслідування за фактом отримання неправомірної вигоди прокурором Генічевського району Херсонської області Бриковим М. В. складений 02 червня 2015 року та затверджений виконуючим обов`язки прокурора Херсонської області старшим радником юстиції С. Поповим (т. 1 а.с. 154-167).
17. Про завершення службового розслідування позивача повідомлено листом від 02 червня 2015 року за №12/1/11-4659-15, який його отримав цього ж дня, що засвідчив особистим підписом (т.1 а.с.169).
18. Також 02 червня 2015 року позивача ознайомлено із висновком службового розслідування, про що свідчить власноручно написана позивачем заява (т. 1 а.с. 168).
19. 02 червня 2015 року позивачем подано рапорт про надання йому копії висновку службового розслідування.
20. Листом від 02 червня 2015 року за № 12/1/11-4659-15 його повідомлено, що вимогами Інструкції №104 не передбачено порядку і підстав надання копій висновку службового розслідування, окрім спрямування останньої до управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України (а.с.171).
ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
21. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
22. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що:
22.1. Прокуратурою Херсонської області при проведенні службового розслідування дотримано приписи Інструкції №104, повно та всебічного встановлені всі обставин події та дотримано права позивача, як при проведенні службового розслідування, так і при складанні його висновків.
22.2. Під час проведення службового розслідування було обґрунтовано встановлено, що ОСОБА_1 своїми діями порушив Присягу працівника прокуратури, приписи Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, оскільки вступив у позаслужбові стосунки з адвокатом з метою отримання неправомірної вигоди.
22.3. Комплекс заходів, направлених на встановлення відповідачем наявності або відсутності в діях ОСОБА_1 проступку був проведений з метою з`ясування фактів порушень вимог Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх та шкодять авторитету органів прокуратури.
22.4. У ході службового розслідування не допущено порушень прав позивача, оскільки, ним було реалізовано право на участь у проведенні розслідування, ознайомленні з його результатами та висловлення своєї думки, щодо встановлених обставин.
ІV. Касаційне оскарження
23. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме вимог Інструкції № 104, приписів статей 2, 72, 77, 90 КАС України, пункту 4 частини першої статті 27 КАС України (в редакції, яка діяла на момент розгляду справи в суді першої інстанції).
24. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо дотримання відповідачем процедури та порядку проведення службового розслідування, визначених Інструкцією № 104, та вжиття достатніх заходів, направлених на встановлення наявності або відсутності в його діях проступку, що йому інкримінується.
25. Позивач указує, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано встановлено, що висновок службового розслідування містить посилання на конкретні порушення ОСОБА_1 присяги працівника прокуратури, приписів Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.
26. Крім того, позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в частині безпідставної відмови в задоволенні заяви про відвід судді ОСОБА_9, який раніше працював в органах прокуратури та особисто знайомий з ОСОБА_9, що організовував та приймав участь у проведенні службового розслідування щодо позивача. Також позивач вказує на безпідставну відмову в задоволенні заяви про відкладення судового розгляду справи у зв`язку з відрядженням адвокатів позивача, та вважає, що суддя проявляє до позивача упереджене ставлення.
27. Представник відповідача надав відзив на касаційну скаргу, в якому посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів без змін. На обґрунтування відзиву представник відповідача зазначив, що під час службового розслідування прокуратурою було вжито всіх необхідних заходів для встановлення порушень, отримано та досліджено всі можливі докази, які свідчать про наявність чи відсутність в діях позивача дисциплінарного проступку, висновок службового розслідування складений з дотриманням вимог Інструкції №104 від 24 вересня 2014 року. На думку представника відповідача неодноразове подання позивачем відводів та клопотань про відкладення розгляду справи є свідченням безпідставного затягування розгляду справи. Таким чином, представник відповідача вважає, що судами першої та апеляційної інстанції рішення прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
28. 28 березня 2018 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Желтобрюх І. Л., суддів Білоуса О. В., Стрілець Т. Г. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2018 року.
29. Розпорядженням Заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 550/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
30. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 31 травня 2019 року визначено склад суду: суддя-доповідач - Шевцова Н. В., судді - Радишевська О. Р., Уханенко С. А.
31. 21 червня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Шевцової Н. В. справу прийнято до свого провадження.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
32. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
33. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
34. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
35. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
37. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
38. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
39. Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
40. Згідно частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
41. Відповідно до вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.