ПОСТАНОВА
Іменем України
03 жовтня 2019 року
Київ
справа №320/9764/15-а
адміністративне провадження №К/9901/12496/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області
на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року головуючий суддя - Головко О.В., судді - Ясенова Т.І., Суховаров А.В.)
у справі № 320/9764/15-а
за позовом депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1
до Мелітопольської міської ради Запорізької області,
треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4
про визнання дій протиправними, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В листопаді 2015 року депутат Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області з адміністративним позовом до Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі - відповідач, скаржник, Мелітопольська міська рада), в якому, з урахуванням уточнення, просив визнати дії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання щодо скликання, відкриття та продовження неповноважного 20.11.2015 о 10:00 другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання та щодо оголошення депутатських повноважень ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 - протиправними; визнати ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 такими, у яких не розпочалися повноваження депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання з 20.11.2015.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року позов депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 до Мелітопольської міської ради Запорізької області треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання дій протиправними задоволено.
Визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради Запорізької області щодо скликання, відкриття та продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання та щодо офіційного оголошення рішення територіальної виборчої комісії про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів.
Визнано, що повноваження депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 20 листопада 2015 року не почалися.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита. Сесія була повноважною, незважаючи на оголошення двічі у її роботі перерви. Перерви оголошувались вимушено, з поважних причин у зв`язку з намаганням групи певних осіб зірвати роботу першої сесії міської ради. Але, і після перерви сесія була повноважною, в її роботі приймали участь 28 депутатів. На підтвердження цього суду надані списки зареєстрованих депутатів. Судом першої інстанції було переглянуто відеозапис роботи першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання. З цього відеозапису вбачається, що з початку і до її закриття сесія була повноважною, скликана вона та проводилась у відповідності до ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Мелітопольської міської ради. Перерви у проведенні цієї сесії, продовження її роботи після 18-00 години, перенесення місця її проведення були вимушеними, викликані діями певної групи осіб, направленими на зрив роботи сесії. Але, і після перерви засідання сесії було правомірним, у ньому приймало участь більше половини депутатів від загального складу ради. Відповідно до ст.41 Регламенту Мелітопольської міської ради сесія міської ради скликається у м.Мелітополі, як правило в сесійному залі міськвиконкому. Тобто, сесія може проводитись у будь-якому приміщенні міста Мелітополя. А тому, суд вважає, що перенесення місця проведення засідання сесії з поважної причини не може бути порушенням Регламенту та діючого законодавства. Оскільки 10.11.2015 перша сесія Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання була закрита, суд вважає протиправним продовження її роботи 20.11.2015. Також суд, враховуючи ту обставину, що 20 листопада 2015 року на засіданні сесії були відсутні 21 депутат від територіальної організації Політичної партії "Опозиційний блок" (а.с.56), у 3-х депутатів ще не почалися повноваження, дійшов висновку, що кількість депутатів, присутніх 20 листопада 2015 року на засіданні, була менше половини від загального складу Ради. При таких обставинах відповідно до ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради початок засідання сесії слід було або перенести для виклику відсутніх депутатів або взагалі перенести на інший день. Сесія при таких обставинах не може бути відкрита та розпочати свою роботу. Скликання сесії 20 листопада 2015 року суд також вважає також протиправним. Ініціативний лист до Мелітопольської міської ради про необхідність скликання сесії в цей день було підписано групою депутатів у кількості 8 чоловік, при цьому у трьох із депутатів, а саме: ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, не почались повноваження. Оскільки скликання сесії 20.11.2015 було протиправним, не мав повноважень і депутат ради ОСОБА_6 відповідно до вимог діючого законодавства відкривати засідання. Суд зауважує, що внаслідок недотримання терміну скликання сесії ради позивачка ОСОБА_7, як депутат міської ради, була позбавлена можливості брати участь у засіданні ради, що потягло за собою порушення її права на участь в роботі органу місцевого самоврядування. Тим більше, що вона обрана більшістю депутатів секретарем міської ради. Посилання представників відповідача на те, що після перерви в роботі сесії не передбачена поіменна реєстрація депутатів, безпідставні та не відповідають ч.1 ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", де закріплено положення про необхідність поіменної реєстрації перед початком ранкового та вечірнього засідання. Безпідставними суд визнав також посилання представників відповідача і на те, що перша сесія міської ради, як вони її назвали організаційна (інформаційна), може бути проведена за участі депутатів, кількість яких менш половини загального складу ради. Ні Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ні Регламент Мелітопольської міської ради не передбачає поняття організаційна чи інформаційна сесія міської ради. Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія - форма роботи ради, яка складається з пленарних засідань та засідань постійних комісій. Положення щодо правомірності засідання сесії закріплені в ст.42 Регламенту Мелітопольської міської ради та ч.12 ст.46 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". А тому, чи проводиться перша сесія міської ради, чи інша чергова сесія, чи навіть вечірнє засідання сесії після перерви, відкриватись ці всі засідання та починати роботу повинні тільки після поіменної реєстрації депутатів та наявності більш половини загального складу ради. Щодо доводів відповідача про неповноважність сесії ради, оскільки протокол засідання не зареєстрований в раді та скріплений недійсною печаткою, то суд, переглядаючи відеозапис сесії дійшов висновку, що та обставина, що протокол засідання не зареєстрований в раді та скріплений іншою печаткою для вирішення спору у даному випадку не має значення. Недійсність печатки не є предметом спору у даному випадку, рішення міської ради від 10.11.2015 про затвердження зразків печаток міської ради не оскаржувалось і тому суд не розглядав це питання. Переглянутий судом першої інстанції відеозапис повною мірою відобразив хід засідання сесії міської ради 10.11.2015 від початку до її закриття та відповідає поясненням представника позивачки, свідків, складеному протоколу. Окрім того, суд першої інстанції також дійшов висновку, що оскільки в судовому засіданні встановлено, що дії відповідача щодо скликання, відкриття та продовження 20 листопада 2015 року другого пленарного засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання були протиправними, а засідання сесії неповноважним, не можна вважати законним і заслуховування на цьому засіданні повідомлення територіальної виборчої комісії про підсумки виборів депутатів ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, а отже, не можна вважати повноваження вказаних депутатів такими, що почалися.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року апеляційні скарги ОСОБА_2, ОСОБА_3, Мелітопольської міської ради Запорізької області задоволено частково.
Постанову Мелітопольського міськрайонного суду Запорізької області від 20 травня 2016 року в адміністративній справі № 320/9764/15-а скасовано.
Позов депутата Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними дії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання щодо скликання, відкриття та проведення 20.11.2015 о 10:00 другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання.
У задоволенні позову в іншій частині відмовлено.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з обставин, встановлених при розгляді адміністративної справи № 320/1806/16-а, рішення в якій набрало законної сили, що, в силу приписів ст. 72 КАС України, не потребує додаткового доказування. Так, постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2016 встановлено, що 11.11.2015 ОСОБА_8, обраний Мелітопольський міський голова, звертався до суду з адміністративним позовом про скасування рішення першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання від 10.11.2015 щодо призначення на посаду секретаря міської ради ОСОБА_7 , проте в процесі розгляду адміністративної справи відмовився від позову, що стало підставою для закриття провадження в адміністративній справі № 320/9381/15-а. З огляду на викладене, колегія суддів доходить висновку, що депутатському корпусу, так само як і Мелітопольській міській раді, що також підтверджено сторонами під час розгляду даної адміністративної справи, було відомо про продовження засідання першої сесії Мелітопольської міської ради VII скликання саме 10.11.2015 о 15:00 та 18:00, рішення Мелітопольської міської ради VII скликання 10.11.2015 про закриття першої сесії не оскаржено і не скасовано, що виключало обґрунтовані підстави для скликання, відкриття та проведення міською радою 20.11.2015 о 10:00 другого пленарного засідання 1 сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VII скликання. Крім того, постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2016 визнано обраною ОСОБА_7 секретарем Мелітопольської міської ради Запорізької області, а тому депутат ради ОСОБА_6, за наявності обраного секретаря ради, не мав законних повноважень відкривати пленарне засідання. Щодо набуття повноважень депутатами ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4, то суд апеляційної інстанції зазначив, що закон ставить в залежність початок повноважень депутата місцевої ради від дня відкриття першій сесії ради та оголошення підсумків виборів лише для депутатів, обраних замість тих, які вибули, або на повторних виборах. Як встановлено судом, щодо депутатів ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 довиборів або повторних виборів не проводилось. Останні стали депутатами як наступні за списками місцевих організацій політичних партій, обраних до ради. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що для набуття ними повноважень достатнім є направлення відповідних постанов виборчої комісії про визнання обраним та реєстрацію депутатом наступного за черговістю кандидата в депутати від місцевої організації партії до Центральної виборчої комісії та до місцевої ради, що і було зроблено Мелітопольською міською виборчою комісією. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем у справі не наведено обґрунтованих підстав, за яких він вважає набуття повноважень депутатів ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 таким, що порушує його права, свободи або інтереси як депутата міської ради, що додатково свідчить про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У серпні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Мелітопольської міської ради Запорізької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначене рішення в частині задоволення позовних вимог та винести нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Мелітопольська міська рада Запорізької області вказує на те, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано не викладено фактичні обставини справи, які були предметом дослідження в обох інстанціях та не заперечувалися жодною із сторін і є суттєвими та такими, що мають значення для справи. Так, скаржником стверджується, що копія протоколу засідання ради 10.11.2015 № 1, надана позивачкою, відрізняється від копії протоколу вказаного засідання № 2, що був наданий відповідачем. Зокрема, в копії № 2 зазначається про те, що 28 депутатів не повернулися після перерви та, відповідно, першу сесію ради продовжено не було. Крім того, судами протиправно надано розширені повноваження голові виборчої комісії щодо втручання в хід сесії, зокрема, - оголошувати перерву в роботі сесії, переносити проведення сесії в інше приміщення за іншою адресою, не повідомляючи про це громадськість та значну кількість депутатів. Відповідач зазначає, що повноваження голови виборчої комісії щодо ведення сесії, за відсутності обраного міського голови, припиняються із моменту обрання тимчасової депутатської президії, яке мало місце під час засідання ради 10.11.2015.Також скаржник вказує на те, що п.6. ст. 5 Регламенту Мелітопольської міської ради визначено дії головуючого засідання у випадку порушення присутніми порядку ведення сесії, а саме - випровадження порушників з приміщення. Водночас головою виборчої комісії, в порушення приписів цих норм, було вирішено оголосити перерву, а також перенести проведення сесії до іншої будівлі, додаткове рішення про що також не було винесено. Крім того, скаржником вказується, що депутати міської ради, відміняючи дію законної печатки ради і вводячи в дію нову, яка відрізняється за формою і не відповідає вимогам постанови Президії Верховної Ради України від 11.05.1992 № 2322, порушили приписи ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині відсутності у вичерпному переліку питань, які вирішуються радою на своїх пленарних засіданнях, повноважень змінювати форму гербової печатки міської ради. Також скаржник звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанції зазначено, що дії міської ради щодо продовження першої сесії 20.11.2015, після перерви, не можуть бути правомірними, тому що ця сесія була закрита 10.11.2015, про що було відомо міськраді, оскільки міський голова ОСОБА_8 11.11.2015 звертався до суду з позовом про скасування рішення першої сесії міської ради від 10.11.2015 щодо призначення на посаду секретаря міської ради ОСОБА_7, проте в процесі розгляду справи відмовився від позову, що стало підставою для закриття справи № 320/9381/15. Однак, як зауважується відповідачем, судом не враховано, що дана справа була закрита саме з підстав того, що відповідачем не було надано доказів того, що 10.11.2015 сесія була закрита і ОСОБА_7 обрано секретарем міськради, адже протокол засідання сесії ради від 10.11.2015 був наданий особисто ОСОБА_7 02.02.2016.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 серпня 2016 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
У вересні 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшло заперечення позивача на подану касаційну скаргу, в яких він вважає доводи останньої безпідставними та необґрунтованими та просить залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій- без змін. Крім того, позивач зауважує, що відповідачем навмисно замовчується факт наявності трьох постанов Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, якими визнано дії скаржника незаконними та протиправними щодо проведення неповноважного пленарного засідання міської ради 20.11.2015.
Ухвалою Верховного Суду від 01 жовтня 2019 року касаційну скаргу Мелітопольської міської ради Запорізької області призначено до касаційного розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10 листопада 2015 року була проведена перша сесія Мелітопольської міської ради VІІ скликання. На її першому пленарному засіданні голова Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_10 проінформував раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів міського голови, повідомив про визнання повноважень депутатів та вручив депутатські посвідчення 39 депутатам. Враховуючи те, що за підсумками виборів міського голову обрано не було, ОСОБА_10 було запропоновано обрати тимчасову президію з числа депутатів від 3 до 5 осіб. Президію було обрано в кількості 3 депутатів, а саме: ОСОБА_11, ОСОБА_12 та ОСОБА_13, але, президія не змогла приступити до роботи.
У зв`язку зі знаходженням під час проведення сесії в сесійному залі Мелітопольського виконкому невстановлених осіб в камуфляжній формі, які блокували трибуну для виступів, провокували масові заворушення, кричали, скандували, що робило неможливим продовження першої сесії міської ради, головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_10 була оголошена перерва в роботі сесії. Присутні депутати були належним чином повідомлені про місце та час продовження сесії.
О 15:00 годині цього ж дня в будівлі Будинку культури ім.Шевченка за адресою: пл.Перемоги, 4 в м.Мелітополі, було продовжено засідання першої сесії Мелітопольської міської ради Запорізької області VIІ скликання. Присутніми на ній були 28 депутатів Мелітопольської міської ради Запорізької області.
Оскільки один із членів обраної президії ОСОБА_12 був відсутнім на цьому засіданні, а інший ОСОБА_13 заявив самовідвід. Президія в особі одного депутата ОСОБА_11 не змогла прийняти на себе головування на засіданні сесії. Тим більше, що депутатами було прийнято рішення про обрання президії в кількості 3 осіб. Головою Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_10 на вимогу ст.46 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" було запропоновано обрати тимчасову президію для продовження роботи першої сесії у складі: ОСОБА_11, ОСОБА_14 та ОСОБА_1, за що проголосували 28 депутатів.
Але, у зв`язку з появою в приміщенні, де проходила сесія міської ради, невстановлених осіб в камуфляжній формі, які продовжували провокувати масові заворушення, кричали, скандували, спричинили побиття голови Мелітопольської міської виборчої комісії ОСОБА_10, продовження роботи сесія стало неможливим, а тому, знову була оголошена перерва. Присутні депутати належним чином повідомлені про перенесення місця проведення сесії.