ПОСТАНОВА
Іменем України
01 жовтня 2019 року
Київ
справа №810/4017/17
адміністративне провадження №К/9901/16248/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачук А. І., Стрелець Т. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області, голови Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області Козюби Станіслава Анатолійовича, Начальника відділу містобудування та архітектури Броварської районної державної адміністрації Харитонюк Тетяни Миколаївни, треті особи: ОСОБА_2, Товариство з обмеженою відповідальністю "Трубіж Агро Центр" про визнання протиправними рішення та дій, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30.11.2018 (головуючий суддя Лапій С. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019 (головуючий суддя Горяйнов А. М., судді: Кузьмишина О. М., Файдюк В. В.),
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області (далі - Сільська рада), голови Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області Козюби Станіслава Анатолійовича, Начальника відділу містобудування та архітектури Броварської районної державної адміністрації Харитонюк Тетяни Миколаївни (далі - відповідачі), треті особи: ОСОБА_2, Товариство з обмеженою відповідальністю "Трубіж Агро Центр" (далі - Товариство), в якому просив: визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області від 21.06.2017 №128 про надання дозволу ТОВ "Трубіж Агро Центр" на розробку детального плану територій окремої земельної ділянки з кадастровим номером 3221284501:01:017:0062 площею 0,2944 га (далі - рішення №128); визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області від 21.06.2017 №129 про надання дозволу ОСОБА_2 на розробку детального плану територій загальною площею 1,8014 га, до складу якої самовільно включені 6 земельних ділянок з кадастровими номерами 3221284501:01:017:0059, 3221284501:01:017:0005, 3221284501:01:017:0061, 3221284501:01:017:0028, 3221284501:01:017:0037 та 3221284501:01:017:0043 далі - рішення №129); визнати протиправними дії Голови Кулажинської сільської ради Броварського району Київської області ОСОБА_3 щодо замовлення та затвердження Завдання на проектування Детального плану території земельної ділянки загальною площею 2,0958 га (кадастровий номер 3221287201:01:053:0010; 3221284501:01:017:0005; 3221284501:01:017:0061; 3221284501:01:017:0043; 3221284501:01:017:0059; 3221284501:01:017:0028; 3221284501:01:017:0037) для ведення особистого селянського господарства, будівництва складської будівлі по зберіганню зерна, гаражу та адміністративно-побутової будівлі в с. Кулажинці Броварського району Київської області; визнати протиправними дії Начальника відділу містобудування та архітектури Броварської районної державної адміністрації Харитонюк Тетяни Миколаївни щодо погодження Завдання на проектування Детального плану території земельної ділянки загальною площею 2,0958 га (кадастровий номер 3221287201:01:053:0010; 3221284501:01:017:0005; 3221284501:01:017:0061; 3221284501:01:017:0043; 3221284501:01:017:0059; 3221284501:01:017:0028; 3221284501:01:017:0037) для ведення особистого селянського господарства, будівництва складської будівлі по зберіганню зерна, гаражу та адміністративно-побутової будівлі в с. Кулажинці Броварського району Київської області (далі - спірні дії, земельні ділянки).
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 посилався на те, що вказані вище земельні ділянки перебувають в безпосередній близькості до його земельних ділянок та будинку, а тому вважає, що планування забудови поряд з його житловим будинком об`єкту, що зазначений у спірних рішеннях та Завданні на розробку детального плану території, порушує його конституційне право на безпечні умови життя. Також вказував на те, що спірні рішення прийняті всупереч вимог земельного, екологічного та містобудівного законодавства, а також інтересів громади.
3. Поряд із цим позивач вказував, що спірні рішення прийняті, на його думку, з порушенням порядку вирішення питання про розроблення детального плату території, встановленого Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), зокрема, дозвіл надано на розроблення детального плану території щодо земельних ділянок, яке не охоплені Генеральним планом с. Калужинці, а земельні ділянки, щодо яких прийняті спірні рішення, знаходяться поза межами населеного пункту, у зв`язку з чим повноваження Сільської ради не поширюється на зазначену територію.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2019, позов задоволено. Визнані протиправними і скасовані спірні рішення, визнані протиправними спірні дії відповідачів.
5. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що, відповідно до приписів законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, розробленню детального плану території передує розробка і затвердження генерального плану села в інтересах відповідної територіальної громади, який, у даному випадку, не охоплює земельні ділянки, мова про які йдеться у спірних рішеннях та щодо яких вчинені спірні дії. На підставі вказаного, суди дійшли висновків, що спірні рішення порушують права позивача, як мешканця села і члена територіальної громади.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
6. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, Сільська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову.
7. Аргументуючи касаційну скаргу, Сільська рада зазначає, що земельні ділянки, стосовно яких ТОВ "Трубіж Агро Центр" та ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку детального плану територій, перебувають у власності вказаних суб`єктів, а тому останні, на думку скаржника, відповідно до містобудівного законодавства мають право розпочати будівництво у разі відсутності передбачених законом перешкод. На переконання відповідача ненадання дозволу на розробку детального плану територій вказаних вище земельних ділянок є втручанням держави у здійснення третіми особами права власності й суперечить статтям 317, 319 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 154 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
8. Також, відповідач звертає увагу на те, що розробка детального плану територій не пов`язана із зміною цільового призначення земельної ділянки, не зумовлює зміни чи припинення правовідносин з реалізації права власності юридичними і фізичними особами.
9. Окрім цього, скаржник, в обґрунтуванні вимог касаційної скарги, посилається на те, що спірні рішення є актом одноразової дії, яка вичерпана фактом надання дозволу на розробку детального плану територій, а тому вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про задоволення позову, в тому числі з цієї підстави, є помилковими.
10. Насамкінець, скаржник наполягав на відсутності реального порушення прав і охоронюваних законом інтересів з боку Сільської ради, оскільки спірними рішеннями лише надано дозвіл на розробку детального плану територій, який, станом на момент звернення до суду з цим позовом не затверджений, що, в свою чергу, може і не відбутися.
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач наполягає на законності та обґрунтованості оскаржуваних судових рішень та вважає, що відповідач, надаючи дозвіл на розроблення детального плану територій за відсутності розробленого і затвердженого у встановленому законом порядку генерального плану, вийшов за межі своїх повноважень і діяв всупереч вимог законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини. Враховуючи наведені обставини, позивач наголосив на наявності порушення відповідачем його прав як члена громади, оскільки Сільська рада, приймаючи спірні рішення, не врахувала інтересів жителів села, яким гарантовані конституційні права на належні та безпечні умови життя, а також на участь у місцевому самоврядуванні.
ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду цієї справи визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі головуючого судді (судді-доповідача) Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 17.09.2019 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і постановлено здійснити такий в порядку письмового провадження з 18.09.2019.
14. У зв`язку з перебуванням судді Тацій Л. В. у відрядженні, на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Стрелець Т. Г.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
15. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Генеральний план с. Калужинці був затверджений у 1988 році.
16. Межі с. Калужинці були визначені рішенням Броварської районної ради Київської області від 23.02.1999 №66 "Про затвердження проектів формування і встановлення меж сільських рад та сільських населених пунктів".
17. Спірними рішеннями Сільської ради від 21.06.2017 ТОВ "Трубіж Агро Центр" та ОСОБА_2 було надано дозвіл на розробку детального плану територій окремої земельної ділянки з кадастровим номером 3221284501:01:017:0062 площею 0,2944 га, а також територій загальною площею 1,8014 га, до складу якої включені 6 земельних ділянок з кадастровими номерами 3221284501:01:017:0059, 3221284501:01:017:0005, 3221284501:01:017:0061, 3221284501:01:017:0028, 3221284501:01:017:0037 та 3221284501:01:017:0043.
18. Відповідно до вказаних рішень голова Сільської ради здійснив замовлення та затвердження Завдання на проектування Детального плану території земельної ділянки загальною площею 2,0958 га для ведення особистого селянського господарства, будівництва складської будівлі по зберіганню зерна, гаражу та адміністративно-побутової будівлі в с. Кулажинці Броварського району Київської області, а начальник відділу містобудування та архітектури Броварської районної державної адміністрації Харитонюк Т. М. погодила зазначене завдання.
19. На даний час детальні плани територій, дозвіл на розробку яких наданий спірними рішеннями, у встановленому законом порядку не затверджені.
VI. Позиція Верховного Суду
20. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Переглядаючи оскаржувані судові рішення у касаційному порядку, суд застосовує положення законодавства, чинні станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
22. Згідно з частинами першою, третьою Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
23. Таким положенням Основного Закону України кореспондують приписи статті 1 ЗК України, яка встановлює, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
24. Статтею 12 цього ж Кодексу визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
25. В свою чергу, відповідно до преамбули до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
26. За змістом пункту 42 частин першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
27. В той же час, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон №3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
28. За визначенням пунктів 2, 3 частини першої статті 1 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
29. Планування і забудова територій, у відповідності до частини першої статті 2 Закону №3038-VI - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій (пункти 1-4 частини першої цієї статті).
30. Питання, пов`язані з організацією планування та забудови територій, унормовані й статтею 8 Закону №3038-VI, якою передбачено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.