ПОСТАНОВА
Іменем України
24 вересня 2019 року
Київ
справа №640/6311/19
адміністративне провадження №К/9901/22150/19, №К/9901/21535/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Івашка О.Л.,
позивача - ОСОБА_1,
представника відповідача - Бігдан А.В.,
представника третьої особи -Шевченка О.А.,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційні скарги Державного бюро розслідувань і Кабінету Міністрів України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2019 року (головуючий суддя - Кармазін О.А.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року (головуючий суддя - Кузьмишина О.М., судді - Костюк Л.О., Сорочко Є.О.)
у справі № 640/6311/19
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
третя особа: Державне бюро розслідувань,
про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2019 року № 218.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - "КМ України"), третя особа: Державне бюро розслідувань (далі - "ДБР"), про визнання протиправною і нечинною (з моменту прийняття) постанови КМ України № 218 від 13 березня 2019 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 р. № 1086".
Зазначеною постановою внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086 "Питання Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань", а саме до Положення про Раду громадського контролю при Державному бюро розслідувань та викладено у новій редакції Порядок формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань.
Водночас, позивач також подав заяву про забезпечення позову, в якій просив:
- зупинити дію постанови КМ України від 13 березня 2019 року № 218 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086";
- заборонити ДБР проводити конкурс та визначати результати конкурсу з формування складу Ради громадського контролю на підставі положень Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2019 року № 218.
Заяву про забезпечення позову ОСОБА_1 обґрунтовував очевидною протиправністю оскаржуваного нормативно-правового акту та порушенням цим актом його прав, що, на думку заявника, випливає з наступного:
- під час прийняття Постанови №218 КМ України не проводилося її громадське обговорення, чим порушено § 42 Регламенту Кабінету Міністрів України;
- відповідно до Експертного висновку до проекту оскаржуваної постанови КМ України у цьому висновку виявлено численні недоліки вказаного проекту;
- положення оскаржуваної постанови суперечать чинному законодавству, зокрема в питаннях щодо дострокового припинення повноважень члена Ради громадського контролю (далі - "РГК"), неналежного проведення антикорупційної експертизи, формування складу РГК шляхом рейтингового Інтернет-голосування. Заявник вважає, що оскаржуваною постановою Директору ДБР надано безмежне право самостійно приймати одноособове рішення про дострокове припинення повноважень члена РГК, внаслідок чого члени РГК стають залежними від Директора ДБР. Враховуючи це, а також те, що у висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови встановлено, що цей проект не містить корупціогенних факторів, позивач вважає, що антикорупційна експертиза не проводилась у належний спосіб. Щодо рейтингового Інтернет-голосування, то ОСОБА_1 вказував, що нова редакція Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань не визначає систему, за якою буде встановлюватись особа та факт її належності до громадянства України під час відповідного голосування, внаслідок чого, на думку заявника, нова редакція вказаного Порядку не відповідає критерію прозорості і суперечить статті 28 Закону України "Про Державну бюро розслідувань", створює ризики маніпуляцій результатами голосування.
Стосовно порушення своїх прав та інтересів, то позивач зазначив, що оскаржувана постанова передбачає отримання Директором ДБР повноважень одноособово і на підставі нечітких критеріїв вирішувати питання щодо наявності підстав для дострокового припинення повноважень члена РГК, в результаті чого відбувається звуження прав та законних інтересів ОСОБА_1 як члена РГК. Крім того, вказуючи на те, що оскаржувана постанова прийнята без її громадського обговорення, заявник вважає, що має право бути почутим і вимагати врахування суспільної думки під час вирішення питання про прийняття оскаржуваної постанови.
Позивач звертає увагу на те, що найближчим часом на підставі протиправного Порядку формування складу РГК буде сформовано новий склад РГК, а тому існує нагальна необхідність вжиття заходів забезпечення позову з метою запобігання подальшого порушення прав та застосування протиправного нормативно-правового акту.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 12 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 3 липня 2019 року, заяву про забезпечення позову задовольнив:
- зупинив дію постанови КМ України від 13 березня 2019 року № 218 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року № 1086";
- заборонив ДБР проводити конкурс та визначати результати конкурсу з формування складу РГК при ДБР на підставі положень Порядку формування складу Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, затвердженого постановою КМ України від 20 грудня 2017 року № 1086, в редакції постанови Кабінету КМ від 13 березня 2019 року № 218.
Суди дійшли висновку про очевидну протиправність оскаржуваної постанови і порушення нею прав, свобод та інтересів позивача, який є членом РГК та який, як і все громадянське суспільство, прагне дотримання загального правового порядку.
Так, з аналізу повноважень РГК суди встановили, що оскаржувана постанова має важливе суспільне значення, а тому відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" і пункту 1 § 42 Регламенту Кабінету Міністрів України підлягала громадському обговоренню, чого зроблено не було. Крім того, судами проаналізовано Експертний висновок, затверджений 12 березня 2019 року Державним секретарем Кабінету Міністрів України (далі - "Експертний висновок"), в якому встановлено ряд недоліків оскаржуваної постанови.
Суди також дійшли висновків про невідповідність оскаржуваного акту вимогам "якості закону" і принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права. Визначили, що реалізація оскаржуваної постанови може призвести до невиправданого втручання держави у сферу цивільного контролю, сферу інтересів громадянського суспільства, спотворення конкурсної процедури, суттєвого зниження рівня довіри громадянського суспільства до державної влади.
Стосовно порушених прав позивача суд апеляційної інстанції вказав, що положеннями оскаржуваної постанови порушується його законний інтерес, як діючого на момент прийняття цього акту та звернення до суду із позовом члена РГК, що полягає у порушенні його права брати участь у голосуванні чи бути обраним у новий склад РГК.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів (заперечень)
У касаційних скаргах Державне бюро розслідувань і Кабінет Міністрів України просять скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій й ухвалити нове, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовити.
Державне бюро розслідувань у своїй касаційній скарзі зазначає, що:
- позивач не вказує, яке конкретно його право як члена РГК порушено внаслідок прийняття оскаржуваної постанови, що є обов`язковою умовою надання правового захисту судом. Вказує, що Порядок формування РГК, на підставі якого ДБР заборонено проводити конкурс, жодним чином не стосується прав чи законних інтересів позивача ані як члена діючого РГК, ані як громадянина України;
- відповідно до пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996, громадське обговорення нової редакції Порядку формування РГК щодо запровадження Інтернет-голосування в обов`язковому порядку не вимагалося;
- річний термін повноважень складу РГК сплив, у зв`язку з чим 27 квітня 2019 року при ДБР відсутня Рада громадського контролю.
Кабінет Міністрів України у своїй касаційній скарзі зазначає, що
- судами не досліджено, яке саме суб`єктивне право позивача підлягає захисту шляхом забезпечення позову;
- внаслідок задоволення заяви про забезпечення позову судами сформовано позицію по суті справи на стадії вирішення питання про забезпечення позову. Вказує, що судом першої інстанції при встановленні "очевидності" протиправності акта Уряду було надано оцінку доказу, що знаходиться в матеріалах справи, тоді як апеляційний суд вказав на те, що достатність доказів, які б свідчили про неправомірність оскаржуваної постанови, не може бути оцінена на стадії розгляду заяви про забезпечення позову;
- вжиті заходи забезпечення позову не є співмірними, оскільки зупинення дії оскаржуваної постанови нівелює завдання та функції РГК та створює штучні перепони в діяльності ДБР.
У відзиві на касаційну скаргу ДБР ОСОБА_1 вказує, що очевидність протиправності оскаржуваної постанови випливає з необхідності громадського обговорення її проекту, а нова процедура формування складу РГК не є відкритою та прозорою. Порушення ж прав позивача як члена РГК полягає у тому, що він, як і усе громадянське суспільство, прагне дотримання загального правового порядку. Також вказує, що забезпечення позову є єдиною законодавчою гарантією відновлення прав та інтересів у випадку їх порушень внаслідок прийняття оскаржуваної постанови.
Відзиву на касаційну скаргу КМ України ОСОБА_1 . не подавав.
IV. ОЦІНКА СУДУ
Оцінивши наведені сторонами аргументи, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційних скарг.