ПОСТАНОВА
Іменем України
30 вересня 2019 року
Київ
справа №420/5553/18
адміністративне провадження №К/9901/13589/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за заявою Ради об`єднання садівничих кооперативів масиву "Кароліно-Бугаз", Громадської організації "Успішна Затока" про забезпечення адміністративного позову до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: Садівниче товариство "Янтарна гроздь", Громадська організація "Пляжи Затоки" про визнання незаконним та скасування рішення за касаційною скаргою Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лук`янчук О.В., Градовського Ю.М., Турецької І.О. від 15 квітня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року Громадська організація "Успішна Затока" та Рада об`єднання садівничих кооперативів масиву "Кароліно-Бугаз" (далі - ГО "Успішна Затока", РОСК "Кароліно-Бугаз", заявники) подали до суду заяви про забезпечення позову, в яких просили суд вжити заходів забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії рішення Затоківської селищної ради № 823 від 11 жовтня 2018 року "Про затвердження проекту містобудівної документації - детального плану території", яким затверджено проект містобудівної документації - проект детальних планів території розміщення індивідуальної дачної забудови, земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в смт. Затока на території Лиманського району від межі смт. Затока з Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина" обмеженою існуючою лінією забудови та Чорним морем;
- зупинення дії рішення Затоківської селищної ради № 824 від 11 жовтня 2018 року "Про затвердження проекту містобудівної документації - детального плану території", яким затверджено проект детального плану території розміщення індивідуальної дачної забудови і земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в смт. Затока на території Лиманського району в межах: від СТ "Янтарна груздь" (ділянка №139-№152) до Дністровського лиману;
- зупинення дії рішення Затоківської селищної ради № 825 від 11 жовтня 2018 року "Про затвердження проекту містобудівної документації - детального плану території", яким затверджено проект містобудівної документації - проект детального плану території розміщення індивідуальної дачної забудови зі створенням паркових зон та об`ємів рекреаційного призначення, а також об`єктів громадського та оздоровчого призначення в смт. Затока м. Білгород-Дністровського Одеської області в межах кварталів по бульвару Золотий беріг, 29-31 до Чорного моря, по бульвару Золотий беріг (від ОК ДТ "Перлина" до Чорного моря);
- заборони до набрання законної сили судовим рішенням по цій справі Затоківській селищній раді та її виконавчому комітету вчиняти дії на реалізацію оскаржуваних рішень від 11 жовтня 2018 року, якими було затверджено проекти містобудівної документації - детальних планів території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський, а саме: надавати згоду на розроблення проектів землеустрою щодо передачі земельних ділянок у власність чи оренду, затверджувати проекти землеустрою, приймати рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду, надавати містобудівні умови та обмеження, затверджувати містобудівну документацію, детальних планів території розміщення індивідуальної дачної забудови земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в межах смт. Затока на території Лиманського району від межі смт. Затока з Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина" обмеженою існуючою лінією забудови та Чорним морем, на території Лиманського району в межах: від СТ "Янтарна груздь" (ділянка № 139 - № 152) до Дністровського лиману, а також в межах кварталів по бульвару Золотий беріг, 29-31 до Чорного моря, по бульвару Золотий беріг (від ОК ДТ "Перлина" до Чорного моря).
В обґрунтування необхідності забезпечення адміністративного позову заявники зазначили, що оскаржувані рішення селищної ради можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища та екологічної безпеки мешканців селища Затока, оскільки ними фактично змінюється існуючий правовий режим прибережних зон Чорного моря та Дністровського лиману. Також, заявники зазначили, що оскаржувані рішення очевидно суперечать будівельним нормам України; надаючи дозвіл на розробку відповідної містобудівної документації та затвердження таких детальних планів територій смт. Затока з розміщенням на території, призначеній для стаціонарної рекреації, дачних забудов, Затоківська селищна рада здійснила підміну понять та створила передумови для приватизації таких рекреаційних зон (пляжів), що суперечить закону; за своїми правовими наслідками нівелює можливість повернення територіям їх первинного стану та потягне процес реалізації спірних рішень та прийняття заздалегідь неправомірних та незаконних рішень відповідачем відносно невизначеного кола осіб, які не приймають участь у справі та множинність судових справ у майбутньому.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року відмовлено в задоволенні заяв Громадської організації "Успішна Затока" та Ради об`єднання садівничих кооперативів масиву "Кароліно-Бугаз" про забезпечення позову.
Відмовляючи у задоволенні заяв про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що наявність очевидних ознак протиправності рішення відповідача, на які посилаються заявники у своєму клопотанні про забезпечення позову, може бути встановлена судом тільки на підставі з`ясування фактичних обставин справи, оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за наслідком розгляду справи по суті.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року апеляційні скарги ГО "Пляжі Затоки", РОСК "Кароліно-Бугаз", ГО "Успішна Затока" задоволено частково, ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення заяви Ради об`єднання садівничих кооперативів масиву "Кароліно-Бугаз", Громадської організації "Успішна Затока" про забезпечення позову шляхом:
зупинення дії рішень Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міськради від 11 жовтня 2018 року № 823, 824, 825 "Про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський" до вирішення справи по суті;
заборони Затоківській селищній раді вчиняти дії на реалізацію оскаржуваних рішень від 11 жовтня 2018 року № 823, 824, 825 "Про затвердження проекту містобудівної документації - детальних планів території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський", а саме: надавати згоду на розроблення проектів землеустрою щодо передачі земельних ділянок у власність чи оренду, затверджувати проекти землеустрою, приймати рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду, затверджувати містобудівну документацію, детальних планів території розміщення індивідуальної дачної забудови земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в межах смт. Затока на території Лиманського району від межі смт. Затока з Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина" обмеженою існуючою лінією забудови та Чорним морем, на території Лиманського району в межах: від СТ "Янтарна гроздь" (ділянка № 139 - № 152) до Дністровського лиману, а також в межах кварталів по бульвару Золотий беріг, 29-31 до Чорного моря, по бульвару Золотий беріг (від ОК ДТ "Перлина" до Чорного моря) - до набрання законної сили судового рішення по даній справі.
Задовольняючи частково апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що невжиття заходів забезпечення позову може ускладнити або взагалі унеможливити виконання рішення суду, у разі його задоволення, з огляду на зміну призначення територій природоохоронних та берегозахисних зон, формування потенційних об`єктів (земельних ділянок), передачу прав власності на них третім особам, що за своїми правовими наслідками нівелює можливість повернення відповідним територіям їх первинного стану.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви про вжиття заходів до забезпечення позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 08 травня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 31 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 420/5553/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Від РОСК "Кароліно-Бугаз" надійшло клопотання про участь представника у розгляді заяви про забезпечення позову у касаційному порядку у судовому засіданні. У задоволенні цього клопотання відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 11 жовтня 2018 року Затоківською селищною радою прийняте рішення "Про затвердження проектів містобудівної документації - детальних планів території в межах смт. Затока м. Білгород-Дністровський", яким:
1) затверджено містобудівну документацію детальних планів території розміщення індивідуальної дачної забудови, земельних ділянок для садівництва зі створенням паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в межах смт. Затока на території Лиманського району в межах наступних територій: від межі смт. Затока із Овідіопольським районом Одеської області до ОК ДТ "Перлина", обмеженою існуючою лінією забудови та Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 37"а"/40 - 37"а"/95 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 67 "а" - 91 до Чорного моря; по бульвару Золотий беріг, 130/40 - до вулиці Лазурна, 1/22. обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем; від СТ "Янтарна гроздь" (ділянка № 139- № 152) до Дністровського лиману; по вулиці Вокзальна, 52 "а"/27-56, обмеженої землями кемпінгу "Кароліно" та Автодорогою Р70;
2) затверджено містобудівну документацію, детальний план території розміщення індивідуальної дачної забудови, зі створення паркових зон та об`єктів рекреаційного призначення в межах смт. Затока на території Сонячного району, в межах наступної території: по вулиці Лазурна, 1/22-13/1, обмеженої землями Укрзалізниці та Чорним морем"
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову, дійшов до помилкового висновку про пропорційність та адекватність застосованого засобу. Крім того, скаржник посилається на відсутність будь-яких доказів на підтвердження наявності очевидної небезпеки заподіяння позивачу шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі та неможливістю захисту прав, свобод та інтересів без забезпечення позову.
Також скаржник зазначає, що зупинення дії оскаржуваного рішення до розгляду справи по суті може завдати ще більшої шкоди, оскільки це впливає на інфраструктурний розвиток селища Затока, розвиток його рекреаційної зони, на його туристичну привабливість, а відтак і на дохідну частину місцевого бюджету.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2019 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.