ПОСТАНОВА
Іменем України
30 вересня 2019 року
Київ
справа №486/92/17
адміністративне провадження №К/9901/17155/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання незаконною та скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення за касаційною скаргою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Южноукраїнського міського суду Миколаївської області у складі судді Савіна О.І. від 02 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г. від 29 травня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ у Миколаївській області, відповідач) та, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати незаконною та скасувати постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області № 11 від 12 січня 2017 року про накладення штрафу у розмірі 8500 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він не є суб`єктом адміністративної відповідальності, оскільки він, як інженер технічного нагляду за договором № 99-16 від 07 листопада 2016 року "Про здійснення технічного нагляду за виконанням робіт по об`єкту "Реконструкція частини приміщень 2-го поверху ЗОШ І-ІІІ ст. № 3 під ДНЗ по вул. Тітова, 4 у м. Вознесенську Миколаївської області ", який вступив у силу 07 листопада 2016 року і діє до повного виконання сторонами своїх обов`язків, проводив огляд об`єкту 18 листопада, 15, 20 та 21 грудня 2016 року. Під час зазначених оглядів позивач виявив відсутність загального журналу робіт, а тому не міг внести відповідні записи до цього журналу, а тому зробив записи у контрольно-візитаційній книзі школи.
Позивач вважає, що він виконав усі дії, передбачені законодавством, для забезпечення нагляду на об`єкті будівництва, а тому відповідач безпідставно притягнув позивача до адміністративної відповідальності, порушивши, крім того, процедуру притягнення особи до такого виду адміністративної відповідальності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 02 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено; провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною сьомою статті 96-1 КУпАП закрито.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що матеріали справи про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 містять суперечливі дані щодо вчиненого ним правопорушення, а також самого факту вчинення правопорушення а саме: протокол про адміністративне правопорушення, складений 27 грудня 2016 року підтверджує той факт, що ОСОБА_1 під час складення протоколу був відсутнім. Згідно з витягом з Положення про технічний нагляд внесення записів до загального журналу робіт є правом інженера із технічного нагляду, а не його обов`язком. З огляду на те, що постанова про накладення адміністративного стягнення на позивача винесена з порушенням вимог статті 280 КУпАП, суд першої інстанції дійшов до висновку, що вказана постанова є протиправною, а отже, підлягає скасуванню, а адміністративна справа - закриттю на підставі частини першої статті 247 КУпАП, за відсутності в діях позивача складу адміністративного правопорушення, оскільки відповідачем не надано суду достатньо доказів, які б вказували на наявність у діях позивача складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною сьомою статті 96-1 КУпАП.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 02 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 17 серпня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 486/92/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 27 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 02 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року в адміністративній справі № 486/92/17 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої 26 жовтня 2016 року Управлінням ДАБІ у Миколаївській області на об`єкті: Реконструкція частини приміщень 2-го поверху ЗОШ І-ІІІ ст. № 3 під ДНЗ по вул . Тітова, 4 в м. Вознесенську Миколаївської області, замовником будівельних робіт є Управління освіти Вознесенської міської ради, технічний нагляд на об`єкті здійснює ОСОБА_1 .
Згідно з копією направлення для проведення позапланової перевірки № 1202 від 12 грудня 2016 року начальник Управління направив головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю по нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.В. для здійснення позапланової перевірки на об`єкті "Реконструкція частини приміщень 2-го поверху ЗОШ І-ІІІ ст. № 3 під ДНЗ по вул. Тітова, 4 в м. Вознесенську Миколаївської області ", строк дії направлення з 21 грудня 2016 року по 27 грудня 2016 року.
21 грудня 2016 року головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю по нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Заграєнко Н.В. розпочала позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на вказаному об`єкті, за результатами якої складено акт від 27 грудня 2016 року.
Того ж дня головним інспектором Заграєнко Н.В. за відсутності позивача складено припис № 469 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено факт відсутності запису у розділі "Зауваження контролюючих органів і служб" Загального журналу робіт, протокол про адміністративне правопорушення відносно позивача за вчинення адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбаченого частиною сьомою статті 96-1 КУпАП, відповідно до якого позивач об`єкт будівництва не відвідував, технічний нагляд не здійснював, а саме: відсутній запис у розділі "Зауваження контролюючих органів і служб" Загального журналу робіт.
Також за відсутності позивача було розглянуто вищезазначений протокол про адміністративне правопорушення, за результатами розгляду винесено постанову № 11 від 12 січня 2017 року про визнання позивача винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено частиною сьомою статті 96-1 КУпАП, а саме: за порушення підпункту 5 пункту 3 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903 (далі - Порядок № 903), та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник покликається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому факту, що підставою проведення позапланової перевірки об`єкта "Реконструкція частини приміщень 2-го поверху ЗОШ І-ІІІ ст. № 3 під ДНЗ по вул. Тітова, 4 в м. Вознесенську Миколаївської області " став лист Управління Служби безпеки України в Миколаївській області від 01 грудня 2016 року.
Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що на момент перевірки було встановлено, що ОСОБА_1, на якого відповідно до договору про здійснення технічного нагляду від 07 листопада 2016 року покладено відповідні обов`язки, технічний нагляд не здійснювався, оскілки в загальному журналі робіт відсутні записи у розділі "Зауваження контролюючих органів і служб", що є порушенням пункту 5 Порядку № 903.
Вважає, що позивачем не надано доказів того, що він належним чином здійснював технічний нагляд, а тому, приймаючи оскаржену постанову, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені чинним законодавством України, що є підставою для відмови в задоволенні позову, чому суди попередніх інстанцій, як зазначає скаржник, не надали належної правової оцінки.
ОСОБА_1 у встановлений судом строк заперечення або відзиву на касаційну скаргу не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Южноукраїнського міського суду Миколаївської області від 02 березня 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління ДІБІ у Миколаївській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частинами першою, третьою та четвертою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до пунктів 7, 12, 13 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 533), під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
Посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах із суб`єктами господарювання та фізичними особами; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством; за письмовим зверненням суб`єкта містобудування надавати консультативну допомогу у здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю.
Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
Відповідно до пункту 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
Згідно з положеннями пункту 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до пункту 18 Порядку № 533 акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.