ПОСТАНОВА
Іменем України
24 вересня 2019 року
Київ
справа №826/14565/17
адміністративне провадження №К/9901/15103/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
секретаря - Грінкевич А.І.,
представника відповідача - Гугуєвої О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 826/14565/17
за позовом ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії, Голови Центральної виборчої комісії ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 лютого 2019 року (прийняту у складі головуючого судді - Літвінової А.В., суддів: Аблова Є.В., Погрібніченка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Чаку Є.В., суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.), -
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Центральної виборчої комісії та Голови Центральної виборчої комісії, в якому (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 19.11.2018) просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Голови Центральної виборчої комісії ОСОБА_2 та Центральної виборчої комісії щодо не розгляду по суті пропозиції, викладеної у депутатському зверненні Народного депутата України ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії щодо невідкладного розгляду на засіданні ЦВК пропозиції скасувати Постанову Центральної виборчої комісії №32 від 12.02.2016 (в редакції від 12.10.2017 р.);
- визнати протиправною та скасувати Постанову Центральної виборчої комісії №32 від 12.02.2016 "Про Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних міських голів".
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний Порядок є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки будь-які виборчі округи на місцевих виборах повинні відповідати межам відповідних адміністративно-територіальних одиниць та не виходити за них. Чинною Конституцією та законами України не передбачено створення "Об`єднаних територіальних громад", а також "Рад Об`єднаних територіальних громад", крім того, місцеві вибори можуть бути виключно черговими або позачерговими. Також позивач наголосив на тому, що відповідачем було затверджено іншу постанову "Про статус народного депутата України", в тексті якої зазначено, що призначення Комісією перших і додаткових місцевих виборів в умовах вказаної правової невизначеності може призвести до порушення прав громадян України на безпосереднє здійснення влади шляхом свого волевиявлення щодо питань добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та неможливості в подальшому поновлення цього права.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Центральної виборчої комісії України щодо не розгляду по суті пропозиції, викладеної у депутатському зверненні Народного депутата України ОСОБА_1 від 18.10.2017 року щодо невідкладного розгляду на засіданні Центральної виборчої комісії пропозиції скасувати Постанову Центральної виборчої комісії України №32 від 12.02.2016 року (в редакції від 12.10.2017). В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що положення статтей 11 та 12 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" свідчать про те, що депутатське звернення ОСОБА_1 від 18.10.2017 було розглянуто неналежним чином, з порушенням порядку, зворотного відповідачем під час судового розгляду не доведено.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року апеляційну скаргу Центральної виборчої комісії задоволено. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправною бездіяльність Центральної виборчої комісії України щодо не розгляду по суті пропозиції, викладеної у депутатському зверненні Народного депутата України ОСОБА_1 від 18.10.2017 року щодо невідкладного розгляду на засіданні Центральної виборчої комісії пропозиції скасувати Постанову Центральної виборчої комісії України №32 від 12.02.2016 року (в редакції від 12.10.2017) скасовано та прийнято в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року залишено без змін.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції не врахував всі обставини та прийняв рішення з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи та є підставою для його скасування в частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. 27 травня 2019 року ОСОБА_1 ( касатор ) подав касаційну скаргу.
8. У касаційній скарзі позивач просить:
Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.04.219 року - скасувати повністю та рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 13.02.2019 року у справі № 826/14565/17, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов ОСОБА_1 у повному обсязі.
У касаційній скарзі не заявлено жодних клопотань.
9. 14 червня 2019 року Центральна виборча комісія надала відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.04.219 року - без змін.
У відзиві на касаційну скаргу не заявлено жодних клопотань.
Рух адміністративної справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року справу призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема в обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що задовольняючи апеляційну скаргу ЦВК, суд апеляційної інстанції безпідставно надав перевагу положенням підзаконному акту над нормами Закону України; оскаржувана постанова ЦВК суперечить ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування; звернення з цим позовом, виходячи з приписів п.1 ч.1 ст.24 Закону України "Про статус народного депутата України, є не просто правом, а обов`язком позивача - його самостійним законним інтересом.
Крім того позивач вказує, що ЦВК не просто має право, а зобов`язана дотримуватись принципів верховенства права в розумінні рішення КСУ №15-рп/2004 від 02 листопада 2004 року. Разом з тим, виходячи із висновків Постанови ЦВК №122 від 09 серпня 2018 року, призначення т.з. "перших" місцевих виборів до ОТГ є нелегітимним.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12.10.2017 року Центральною виборчою комісією прийнято Постанову №213, якою було внесено зміни до Постанови від 12.02.2016 року №32 "Про порядок призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських, селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних, об`єднаних територіальних громад".
13. 18 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Голови ЦВК з листом №15/10-17, в якому просив невідкладно розглянути на засіданні ЦВК пропозицію скасувати Постанову ЦВК від 12.02.2016 року №32 (в редакції Постанови від 12.10.2017 року №213), яка є на його думку протиправною.
14. 26 жовтня 2017 року Листом №21-18-1937 Голова ЦВК ОСОБА_4 повідомив позивача про те, що у Комісії відсутні правові підстави для розгляду питання щодо скасування Постанови від 12.02.2016 року №32, від 18.08.2017 року №164 року, від 12.10.2017 року №214 та №216.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
15. Конституція України від 28 червня 1996 року
15.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15.2. Згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
16. Закон України "Про статус народного депутата України" від 17.11.1992 № 2790-XII
16.1. Статтею 16 Закону України "Про статус народного депутата України" передбачено, що народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань. Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції. Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання. Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом.
17. Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 30.06.2004 № 1932-IV
17.1. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, у порядку та в межах, встановлених законами України.
17.2. Статтею 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" встановлено, що Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України. Комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об`єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.
17.3. Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія та її члени зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України.
17.4. Статтею 10 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" передбачено, що порядок організації роботи Комісії визначається цим Законом, Регламентом Центральної виборчої комісії (далі - Регламент), а також іншими актами, що приймаються Комісією на виконання цього та інших законів України.
17.5. Згідно ч. 1 ст. 14 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" виборці, виборчі комісії, комісії з референдумів, інші суб`єкти виборчого і референдумного процесів, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об`єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, іноземці та особи без громадянства, а також органи влади іноземних держав, міжнародні організації мають право звернутися до Комісії із зверненнями з питань, що належать до повноважень Комісії, в порядку, встановленому цим Законом, Законом України "Про звернення громадян" та іншими законами України. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).
17.6. Частинами 2 та 3 ст. 14 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" передбачено, що звернення, подані до Комісії, підлягають реєстрації в порядку, встановленому Комісією.
17.7. Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" заяви та скарги, подані до Комісії, розглядаються у порядку, встановленому цим та іншими законами, а також Регламентом Центральної виборчої комісії.
17.8. Заява, подана до Комісії за дорученням голови Комісії або одного із його заступників, попередньо розглядається членом Комісії. За підсумком попереднього розгляду заяви член Комісії може рекомендувати Комісії розглянути її на засіданні Комісії та прийняти рішення з приводу такої заяви (ч.5,6 ст.15 Закону України "Про Центральну виборчу комісію").
17.9. Якщо заява не вимагає прийняття рішення Комісії, член Комісії за дорученням Голови Комісії або одного з його заступників може надати відповідь заявнику від свого імені (ч.7 ст. 15 Закону України "Про Центральну виборчу комісію", ч.2 ст. 23 Регламенту).
18. Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 № 157-VIII
18.1. Частиною 5 ст.7 вказаного Закону "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено, що в разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
18.2. У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку (ч.7.8 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ).