ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №0440/5465/18
адміністративне провадження №К/9901/12359/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
секретаря - Грінкевич А.І.,
представника відповідача - Атаєвої Д.К.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №0440/5465/18
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії
відкриту за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у справі 0440/5465/18 (прийняту у складі колегії суддів Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області звернувся до суду з позовом Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року;
- зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (включаючи частково усунуті) в діяльності Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року, планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачем не здійснюються заходи щодо забезпечення виконання обов`язкових приписів органів ДСНС, винесених у 2016-2017 роках стосовно усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. Позивач зазначає, що наділений правом на звернення до адміністративного суду з таким позовом, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить лише право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.
3. При цьому у органів ДСНС відсутні повноваження згідно Кодексу цивільного захисту України щодо спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанції
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2018 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу - Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, які зафіксовані ГУ ДСНС у Дніпропетровській області в актах планових та позапланової перевірок за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року.
Зобов`язано Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на усунення порушень протипожежної безпеки (включаючи частково усунуті) в діяльності Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради, встановлених ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зафіксованих в актах за № 56 від 11.03.2016 року; № 122 від 31.05.2017 року; № 676 від 03.11.2017 року, планових та позапланової перевірок, в тому числі розглянути питання про виділення коштів для усунення виявлених порушень.
5. Суд першої інстанції виходив з того, що станом на 15.05.2018 порушення, зазначені в актах планових та позапланових перевірок Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради від 11.03.2016 №56, від 31.05.2017 №122 та від 03.11.2017 №676 не усунуті, зокрема: приміщення не обладнано системами протипожежного захисту (автоматична пожежна сигналізація); приміщення не обладнано системами оповіщення про пожежу та управління евакуацією. Крім того, судом першої інстанції встановлено, що відповідно до даних, опублікованих на веб-порталі Уповноваженого органу (https://prozorro.gov.ua/) лише упродовж липня - серпня 2018 року проведено закупівлю послуг з проектування автоматичної пожежної сигналізації у закладах освіти, у т.ч. у Комунальному закладі освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради.
6. Судом першої інстанції встановлено бездіяльність відповідача, яка триває з 2016 року по день розгляду справи. Крім того, усунення виявлених органами ДСНС порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки можливе шляхом фінансування за рахунок коштів місцевого бюджету для вжиття заходів, зазначених в актам та приписах уповноважених органів ДСНС.
7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
8. Апеляційний суд виходив з того, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
9. Суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про те, що відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.
II. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву до неї
10. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції у своєму рішенні норм та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, просить постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
11. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивач звернувся до суду з позовом в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України з підстав відсутності в органу ДСНС повноважень щодо звернення до суду і про це прокурор зазначив в позовній заяві та набув статусу позивача. Крім того, позивачем подано позов у зв`язку з невиконанням Дніпровською міською радою як засновником Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" обов`язків, передбачених у ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
IІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Відповідно до статуту Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.
13. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області у період з 02.03.2016 року по 11.03.2016 року на підставі наказу від 29.02.2016 року № 6 проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1 а.с. 38-39).
14. За результатами перевірки 11.03.2016 року складено акт за № 56, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 11.03.2016, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було (Том № 1, а.с. 21-24).
15. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на підставі акту перевірки, в зв`язку з виявленими порушеннями видано припис від 15.03.2016 № 317 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 25-26).
16. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області відповідно до наказу від 24.04.2017 року № 216 та посвідчення на перевірку від 11.05.2017 року № 28 у період з 11.05.2017 року по 31.05.2017 року проведено планову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (том № 1, а.с. 46).
17. За результатами перевірки 31.05.2017 року складено акт за № 122, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 31.05.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було. (Том № 1, а.с. 27-30).
18. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області на підставі акту перевірки, в зв`язку з виявленими порушеннями видано припис від 31.05.2017 року № 122 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. (Том № 1, а.с. 36).
19. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 та посвідчення на перевірку від 09.10.2017 року № 1200 у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради. (Том № 1, а.с. 42).
20. За результатами перевірки 03.11.2017 року складено акт № 76, яким встановлено ряд порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту. Примірник акту перевірки отриманий посадовою особою закладу 03.11.2017, заперечень або зауважень до даного акту перевірки не було. (Том № 1, а.с. 31-35).
21. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області зверталось до суду з позовом до Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про застосування заходів реагування, передбачених Кодексом цивільного захисту України.
22. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 травня 2018 року у справі №804/91/18, яке набрало законної сили 19 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
IV. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
23. Ухвалою Верховного Суду від 29 травня 2019 року було відкрито провадження в адміністративній справі № 0440/5465/18 за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Комунальний заклад освіти "Міський юридичний ліцей" Дніпровської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії.
24. Ухвалою судді Верховного Суду від 13.08.2019 дану адміністративну справу призначено до касаційного розгляду.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
25. Кодекс адміністративного судочинства України.
25.1. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
25.2. Згідно частин 4, 5 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052.
26.1. Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.
27. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.
27.1. Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
27.2. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:
1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;
2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;
3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;
4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;
5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;
6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;
7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;
8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;
9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;
10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;
11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
2. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
28. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII.
28.1. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.