ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №804/4584/18
адміністративне провадження №К/9901/15918/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
секретаря - Грінкевич А.І.
представника відповідача - Атаєвої Д.К.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 804/4584/18
за позовом виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А., Юрко І.В.), -
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Позивач виконуючий обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
- зобов`язати їх вжити заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки у комунальному закладі освіти "Навчально-виховне об`єднання №113" Дніпровської міської ради шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 Дніпропетровської області за результатами вивчення матеріалів позапланових перевірок, проведених фахівцями Дніпропетровського міського управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області) встановлено що Комунальний заклад освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення. Порушення вимог протипожежної безпеки в комунальному закладі були встановлені позаплановою перевіркою, проведеною в період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області, що відображено в акті №682, складеному за результатами такої перевірки.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті №682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.
Зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. З урахуванням встановленої судом бездіяльності Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті №682 позапланової перевірки, проведеної з 23.10.2017 по 03.11.2017 Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, суд дійшов висновку про необхідність зобов`язання Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року апеляційну скаргу Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року - задоволено.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2018 року в адміністративній справі №804/4584/18 (головуючий суддя 1-ї інстанції Олійник В.М., повне рішення складено 25.09.2018 року) за позовом виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - скасовано.
В задоволенні позову виконуючого обов`язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовлено.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу, саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду. З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, порушено норми процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. 04 червня 2019 року Першим заступником прокурора Дніпропетровської області (касатор) подано касаційну скаргу, в якій просить:
Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 року, залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.09.2018 року та у справі № 804/4584/18.
9. У касаційній скарзі заявлено клопотання щодо розгляду справи за участю представників прокуратури.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Верховного Суду від 12 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області та установлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судові рішення першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
12. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивач звернувся до суду з позовом в порядку ч. 5 ст. 53 КАС України з підстав відсутності в органу ДСНС повноважень щодо звернення до суду і про це прокурор зазначив в позовній заяві та набув статусу позивача. Крім того, позивачем подано позов у зв`язку з невиконанням Дніпровською міською радою як засновником Комунального закладу освіти "Міський юридичний ліцей" обов`язків, передбачених у ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 у період з 23.10.2017 року по 03.11.2017 року відповідно до наказу від 29.09.2017 року № 53 фахівцями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, результати якої оформлені актом №682.
14. Під час проведеної перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області було встановлено порушення протипожежної безпеки та надано припис від 08.11.2017 №665 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки із терміном виконання 08.12.2017 року, проте зазначений припис не виконаний, виявлені порушення не усунуті.
15. Відповідач має повноваження з розподілу бюджетних коштів, що виділяються на потреби освіти, у тому числі, повноваження з виділення коштів на усунення виявлених за результатами проведених перевірок порушень вимог чинного законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та має обов`язок по утриманню Комунального закладу освіти "Навчально-виховне об`єднання №113 "Загальноосвітній навчальний заклад дошкільний навчальний заклад - позашкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
16. Конституція України від 28 червня 1996 року
16.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16.2. Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
17. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI
17.1. Частиною другою статті 68 Кодексу передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
17.2. Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:
1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;
2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;
3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;
4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;
5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;
6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;
7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;
8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;
9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;
10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;
11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
18. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI
18.1. Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу України, головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети є місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
18.2. Згідно з пунктами 4, 7 частини 5 статті 22 Бюджетного кодексу України, головний розпорядник бюджетних коштів затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.
19. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон України №280/97-ВР)
19.1. Відповідно до ст.2 Закону України №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
19.2. Згідно ч. 1 ст. 17 Закону України №280/97-ВР, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
19.3. За приписами ст. 26 Закону України №280/97-ВР, виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.
19.4. Відповідно до ст. 32 Закону України №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: повноваження щодо управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
20. Закон України "Про освіту" від 05.09.2017 № 2145-VIII
20.1. Частиною 2 статті 5 Закону України "Про освіту" визначено, що державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
20.2. Відповідно до ст.13 Закону України "Про освіту" для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій.
20.3. Згідно з ч.2 ст.66 Закону України "Про освіту" районні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти.
21. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII
21.1. Згідно положень частини п`ятої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.