ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №320/5653/18
адміністративне провадження №К/9901/15585/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Грінкевич А.І.,
позивача - ОСОБА_1,
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року (головуючий суддя - Виноградова О.І.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року (головуючий суддя - Горяйнов А.М., судді - Кузьмишина О.М., Файдюк В.В.)
у справі № 320/5653/18
за позовом ОСОБА_1
до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області в особі Кваліфікаційної палати
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Київської області в особі Кваліфікаційної палати (далі - "КДКА"), в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 22 жовтня 2018 року про відмову йому в допуску до складення кваліфікаційного іспиту;
- зобов`язати КДКА допустити ОСОБА_1 до складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю згідно поданої ним 5 жовтня 2018 року заяви і доданих до неї документів.
ОСОБА_1 вважає, що відповідач неправильно обрахував його стаж роботи в галузі права, оскільки здійснював такий обрахунок з моменту отримання позивачем диплому магістра, а не бакалавра. У зв`язку з цим вказує, що КДКА протиправно не зарахувала до стажу роботи позивача в галузі права після отримання диплому бакалавра період перебування позивача на посаді спеціаліста юридичного відділу виконавчого апарату Білоцерківської районної ради з 5 вересня 2016 року до 28 лютого 2018 року.
Цю позицію в суді першої інстанції позивач обґрунтовував такими доводами:
- посилання відповідача в оскаржуваному рішенні на стаж роботи у галузі права після здобуття позивачем "повної вищої освіти" є безпідставним, оскільки у зв`язку з втратою чинності Законом України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року (втратив чинність 6 вересня 2014 року) юридична конструкція "повна вища освіта" не може застосовуватись, а, відтак і норма частини третьої статті 6 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" є невизначеною;
- при встановленні стажу роботи в галузі права КДКА повинна була керуватися положеннями статті 5 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, який є чинним та відповідно до якого ступінь бакалавра віднесений до рівня вищої освіти, а не частиною третьою статті 6 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", яка містить конструкцію "повна вища юридична освіта";
- відповідач не мав права застосовувати пункт 4 Розділу 2 Порядку допуску до складення кваліфікаційного іспиту, порядку складення кваліфікаційного іспиту та методику оцінювання результатів складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю в Україні, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17 грудня 2013 року № 270 (далі - "Порядок"), оскільки зміст цієї норми, на думку позивача, суперечить Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року;
- вказав, що положення Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" в частині визначення поняття "повна вища юридична освіта" не відповідають критеріям доступності, чіткості та ясності закону, тобто принципу правової визначеності, який є елементом верховенства права;
- звертав увагу на те, що у мотивувальній частині рішення відповідача взагалі не зазначено про факт отримання позивачем диплому бакалавра.
ОСОБА_1 зауважував, що його право на заняття адвокатською діяльністю не може бути обмежене через нечіткість і колізійність норм чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 11 грудня 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Суд першої інстанції визнав, що, по-перше, саме відповідач уповноважений розглядати питання допуску чи відмови у допуску до складення кваліфікаційного іспиту на заняття адвокатською діяльністю. По-друге, питання наявності стажу роботи в галузі права, необхідного для допуску до складання кваліфікаційного іспиту, врегульовані Порядком, який є чинним, а отже обов`язковим до виконання відповідачем. Таким чином, суд встановив, що відповідно до пункту 4 Порядку стаж роботи в галузі права відраховується з дати видачі диплому магістра, а не бакалавра.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року не містять норм, які би прямо встановлювали той рівень вищої освіти, що відповідає повній вищій освіті, яка передбачена Законом України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року. У свою чергу, Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачає віднесення до стажу роботи в галузі права періоду роботи за спеціальністю після здобуття найвищого з трьох рівнів вищої освіти, які були передбачені Законом України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року (тобто саме повної вищої освіти), тоді як Закон України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року визначає не три, а п`ять рівнів вищої освіти.
У зв`язку з цим апеляційний суд дійшов висновку, що ототожнення будь-якого з п`яти рівнів вищої освіти за Законом України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року є необґрунтованим та невиправданим. Вирішуючи питання про можливість ототожнення саме бакалаврського рівня вищої освіти за Законом України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року, колегія суддів врахувала, що зазначений рівень відповідає освітньому ступеню "бакалавр". Оскільки бакалавр - це освітній ступінь, що здобувається на першому рівні вищої освіти (згідно Закону від 1 липня 2014 року), то він не може відповідати найвищому рівню вищої освіти - "повна вища освіта", що передбачався Законом від 17 січня 2002 року.
До того ж, суд апеляційної інстанції врахував роз`яснення, надане рішенням Ради адвокатів України від 25 вересня 2015 року № 106, згідно якого освітньо-кваліфікаційний рівень "бакалавр" за спеціальністю "правознавство" не може бути прирівняний до повної вищої юридичної освіти.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Оскаржувані судові рішення вважає незаконними і необґрунтованими, посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Зокрема, скаржник наводить такі аргументи щодо незаконності рішення суду першої інстанції:
- суд зробив помилковий висновок, що відповідач правильно застосував пункт 4 Розділу 2 Порядку, тобто правовий акт, який суперечить статті 5 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, що має вищу юридичну силу; не застосував приписи частини третьої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") щодо необхідності застосування того акту, який має вищу юридичну силу;
- суд не надав оцінки аргументам позивача про 1) належність ступеня бакалавра до вищої освіти відповідно до статті 5 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року; 2) проігнорував аргументи стосовно колізії між пунктом 4 Розділу 2 Порядку і статтею 5 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, не навів мотиви надання переваги положенням Порядку перед вказаним Законом; 3) не дав правової оцінки аргументу позивача стосовно втрати чинності конструкції "повна вища освіта"; 4) не керувався принципом верховенства права та виходив із пріоритету публічно-правових інтересів над правами і свободами людини.
Щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права скаржник зазначає таке:
- суд зробив взаємовиключні висновки у своїй постанові, а саме вказав про неможливість ототожнення будь-якого з п`яти рівнів освіти, визначених Законом від 1 липня 2014 року із повною вищою освітою за Законом від 17 січня 2002 року, одночасно встановивши, що рівень бакалавра, визначений в Законі України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, відповідає освітньому ступеню "бакалавр";
- суд не врахував дію закону в часі та помилково вважав норми частин першої, третьої статті 6 Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність" щодо повної вищої юридичної освіти чинними, оскільки, на його думку, щодо системи освіти застосуванню підлягають норми Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року;
- суд помилково керувався рішеннями Ради адвокатів України від 27 грудня 2013 року № 270 і від 25 вересня 2015 року № 106, оскільки, як стверджує скаржник, у Ради адвокатів України відсутні повноваження надавати роз`яснення у сфері вищої освіти. До того ж суд апеляційної інстанції взагалі не досліджував обсяг повноважень Ради адвокатів України;
- проігнорував аргумент позивача щодо наявності колізії між пунктом 4 Розділу 2 Порядку та статтею 5 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року.
Крім того, ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі зазначає, що суди обох інстанцій проігнорували принцип верховенства права, його офіційне тлумачення Конституційним Судом України, а також практику Європейського суду з прав людини щодо принципу верховенства права. Зокрема, посилаючись на рішення ЄСПЛ "Щокін проти України" зазначив, що у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосовувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто, позивач вважає, що неоднозначне і множинне розуміння поняття "повна вища юридична освіта" повинно тлумачитись на його користь, а не в інтересах суб`єкта владних повноважень.
КДКА у відзиві на касаційну скаргу зазначила, що у своїй діяльності керується Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", Положенням про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури Київської області, затвердженим рішенням Ради адвокатів України від 8 квітня 2017 року № 101, і Порядком. Вказує, що Порядок є чинним, обов`язковим до виконання відповідачем і самостійно КДКА не має права виходити за його межі. Таким чином, на думку відповідача, згідно пункту 4 Порядку стаж роботи в галузі права при вирішенні питання допуску особи до кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю повинен обраховуватись саме з дати видачі диплома магістра.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у 2016 році закінчив Академію праці, соціальних відносин і туризму й здобув ступінь бакалавра за напрямом підготовки "Правознавство", кваліфікацію "бакалавр права" і 30 червня 2016 року отримав диплом бакалавра серії В16 № 197577.
У 2018 році позивач здобув ступінь вищої освіти "Магістр" за спеціальністю "Право" і 28 лютого 2018 року отримав диплом магістра серії НОМЕР_1.
ОСОБА_1 5 жовтня 2018 року подав до КДКА заяву про допуск його до складення кваліфікаційного іспиту для набуття права на заняття адвокатською діяльністю.
До заяви позивач додав, зокрема, належним чином завірену копію трудової книжки НОМЕР_2 ; копію диплома бакалавра серії НОМЕР_3 ; копію диплома магістра серії НОМЕР_3 .
В результаті розгляду цих та інших документів, поданих позивачем, 22 жовтня 2018 року відповідач прийняв рішення про відмову ОСОБА_1 в допуску до складення кваліфікаційного іспиту. Це рішенням мотивоване тим, що стаж роботи позивача у галузі права становить менше двох років, а саме 7 місяців та 8 днів. Стаж обраховано за період з 28 лютого 2018 року до 5 жовтня 2018 року, тобто з моменту отримання позивачем диплома магістра до моменту подання ним заяви про допуск до складення кваліфікаційного іспиту.
У зв`язку з тим, що позивач вважає таке рішення протиправним, ним і було подано цей позов.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Правові засади організації й діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні визначені Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" від 5 липня 2012 року.
Відповідно до частини першої статті 6 цього Закону адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту, володіє державною мовою, має стаж роботи в галузі права не менше двох років, склала кваліфікаційний іспит, пройшла стажування (крім випадків, встановлених цим Законом), склала присягу адвоката України та отримала свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю.
Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" для цілей цієї статті повною вищою юридичною освітою є повна вища юридична освіта, здобута в Україні, а також повна вища юридична освіта, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку.
Стаж роботи в галузі права - це стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею повної вищої юридичної освіти.
За приписами частини першої статті 8 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" особа, яка виявила бажання стати адвокатом і відповідає вимогам частин першої та другої статті 6 цього Закону, має право звернутися до кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури за місцем проживання із заявою про допуск до складення кваліфікаційного іспиту.
Порядок допуску до складення кваліфікаційного іспиту та перелік документів, що додаються до заяви, затверджується Радою адвокатів України.
Частиною другою цієї ж статті визначено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури перевіряє відповідність особи вимогам, установленим частинами першою і другою статті 6 цього Закону.
Відповідно до пункту 4 Розділу 2 Порядку, при визначенні набуття особою повної вищої юридичної освіти, слід керуватися Законом України "Про вищу освіту", згідно якого, повною вищою освітою визнається освітній рівень вищої освіти особи, який характеризує сформованість її інтелектуальних якостей, що визначають розвиток особи як особистості і є достатніми для здобуття нею кваліфікацій за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра. Вищу освіту мають особи, які завершили навчання у вищих навчальних закладах, успішно пройшли державну атестацію відповідно до стандартів вищої освіти і отримали відповідний документ про вищу освіту державного зразка.
Згідно підпункту 2 пункту 2 Розділу XV "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста (повна вища освіта) після набрання чинності цим Законом прирівнюється до вищої освіти ступеня магістра.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої, четвертої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Закон України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року, який втратив чинність 6 вересня 2014 року, передбачав три освітні рівні: 1) неповна вища освіта; 2) базова вища освіта; 3) повна вища освіта. Також встановлював три освітньо-кваліфікаційні рівні: 1) молодший спеціаліст; 2) бакалавр; 3) спеціаліст, магістр.
Статтею 7 цього ж Закону надавалося визначення поняттю "повна вища освіта", яке означало освітній рівень вищої освіти особи, який характеризує сформованість її інтелектуальних якостей, що визначають розвиток особи як особистості і є достатніми для здобуття нею кваліфікацій за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра.
Тобто, Закон України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року визначав, що рівню повної вищої освіти відповідають освітньо-кваліфікаційні рівні спеціаліста або магістра.
Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" був прийнятий 5 липня 2012 року, тобто тоді, коли Закон України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року ще був чинним.
Статтею 6 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (яка не зазнавала змін) визначено, що адвокатом може бути фізична особа, яка має повну вищу юридичну освіту. Одночасно, в цій статті міститься таке визначення поняття повної вищої освіти для її цілей: повна вища юридична освіта - повна вища юридична освіта, здобута в Україні, а також повна вища юридична освіта, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку.
Як вже зазначено, Закон України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року втратив чинність у зв`язку з прийняттям нового Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року, який набрав чинності 6 вересня 2014 року. Наразі Закон України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року не передбачає такого поняття як "повна вища освіта" й оперує поняттям "вища освіта".