ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №826/7786/18
адміністративне провадження №К/9901/9217/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
судді: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.,
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,
за участю:
представника позивача Козаченко І.В.
представника відповідача Проценко К.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №826/7786/18
за позовом Приватного підприємства "Екогідротех"
до Міністерства екології і природних ресурсів України
про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року (у складі головуючого судді Пащенко К.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (у складі колегії: головуючого судді Парінова А.Б., суддів Беспалова О.О., Губської О.А.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Приватне підприємство "Екогідротех" (далі також - ПП "Екогідротех" або відповідач) з позовом до Міністерства екології і природних ресурсів України (далі також - відповідач або Мінприроди), в якому просило суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології і природних ресурсів України від 03 березня 2018 року № 77 в частині анулювання ліцензії ПП "Екогідротех".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства, за результатами якої складено акт. Позивач вважає, що позапланову перевірку було призначено та проведено з порушенням норм чинного законодавства, а розпорядчий документ, що складений за результатами розгляду, є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, позов задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не вжив передбачених законом заходів до повідомлення ліцензіата про проведення перевірки, що, за викладених обставин, не може розцінюватись як недопуск до проведення перевірки.
За наведених обставин, суди дійшли висновку, що наказ Міністерства екології і природних ресурсів України від 03 березня 2018 року № 77 в частині анулювання ПП "Екогідротех" ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на підставі пункту 8 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" є протиправним, оскільки з чинних норм законодавства чітко вбачається обов`язок органу контролю вжити усіх заходів до повідомлення суб`єкта господарювання щодо початку позапланової перевірки у день її проведення, та неможливість її проведення без відповідного повідомлення та за відсутності представника ліцензіата.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 02 квітня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 11 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/7786/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 13 серпня 2019 року о 15 год. 00 хв.
В судовому засіданні 13 серпня 2019 року розгляд справи відкладено на 03 вересня 2019 року о 15 год. 00 хв.
В судовому засіданні 03 вересня 2019 року розгляд справи відкладено на 17 вересня 2019 року о 14 годині 30 хв.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів, встановлено, що рішенням Міністерства екології та природних ресурсів України № 424 від 16 жовтня 2013 року ПП "Крим-Екогідротех" було видано ліцензію.
На підставі наказу № 384 від 21 жовтня 2016 року Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято рішення про переоформлення ліцензії у зв`язку зі зміною назви на ПП "Екогідротех".
Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду від 12 лютого 2018 року у справі № 757/7481/18-к задоволено клопотання прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих Генеральної прокуратури України Прибіги М.С. про призначення позапланової перевірки; призначено позапланову перевірку дотримання ПП "Екогідротех" ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України.
Ухвала прийнята в рамках досудового розслідування по кримінальному провадженню, внесеному до ЄРДР за № 42017000000001807 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 364, частиною першою статті 366 Кримінального кодексу України.
На підставі ухвали слідчого судді відповідачем видано наказ "Про проведення позапланових перевірок" від 22 лютого 2018 року № 64-н, додатком 2 якого визначено перелік ліцензіатів, що підлягають проведенню позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, серед яких значиться позивач.
На підставі наказу від 22 лютого 2018 року № 64-н видано посвідчення (направлення) від 22 лютого 2018 року № 06/18 на проведення позапланової перевірки.
Відповідно до спірного наказу та направлення відповідачем складено акт про відмову ПП "Екогідротех" у проведенні позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 01 березня 2018 року № 06/18-1 та акт щодо додержання суб`єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 06/18.
На підставі акта про відмову у проведенні позапланової перевірки від 01 березня 2018 року № 06/18-1 відповідачем 03 березня 2018 року прийнято наказ № 77 "Про видачу, переоформлення, відмову у видачі та анулювання ліцензій", пунктом 1.3 якого анульовано ліцензію ПП "Екогідротех".
Вважаючи оскаржуваний наказ протиправним, виданим з порушеннями норм права позивач звернувся до суду.
У подальшому, а саме 12 червня 2018 року ухвалою Київського апеляційного суду було скасовано ухвалу слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 12 лютого 2018 року про задоволення клопотання прокурора про призначення та проведення позапланової перевірки дотримання ПП "Екогідротех" ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22 серпня 2013 року по 01 січня 2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України, а клопотання повернуто особі, яка її подала.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, задоволено позовні вимоги. Відповідач зазначає, що на адресу Міністерства екології та природних ресурсів України надійшла ухвала Печерського районного суду міста Києва від 12 лютого 2018 року у справі № 757/7481/18-к, постановлена слідчим суддею за результатами розгляду клопотання слідчого, погодженого прокурором.
На підставі указаної ухвали суду, Міністерство екології та природних ресурсів України видало наказ від 22 лютого 2018 року № 64-н про проведення позапланової перевірки.
За результатами проведеної перевірки, працівниками відповідача складено акт від 01 березня 2018 року № 06/18-1 про відмову позивача у проведенні перевірки та акт від 01 березня 2018 року № 06/18 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
Так, відповідно до статті 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", до 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду. Тому, на думку відповідача, висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що перевірка позивача не могла проводитися на підставі ухвали слідчого судді, є безпідставними.
Крім того, відповідач зазначає про помилковість тверджень позивача про те, що ним надано можливість працівникам Міністерства екології та природних ресурсів України провести перевірку позивача та позивач не відмовлявся від її проведення, а акт Міністерства екології та природних ресурсів України про відмову у проведенні перевірки з цієї підстави є незаконними, виходячи із наступного.
Згідно частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступу посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню.
Отже, на думку відповідача, вказаний пункт визначає відмову підприємства від проведення перевірки не як фізичні перешкоди перевіряючим в її проведенні, а неподання інформації, запитуваної перевіряючими за їх письмовою вимогою. Так, під час проведення перевірки в акті зафіксовано відсутність ряду документів, що витребовувалися перевіряючими у позивача.
Крім того відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях зазначено про те, що відповідач не повідомив позивача про свій приїзд, чим саме порушив процедуру проведення перевірки, що не відповідає дійсності. Зокрема, перевіряючими перед початком перевірки було повідомлено керівника підприємства телефонними засобами зв`язку на номер, вказаний у заяві про видачу ліцензії.
Оскільки органом ліцензування проведено позаплановий захід, підставою для здійснення якого стала ухвала слідчого судді, тому Міністерством екології та природних ресурсів України порушень у цій частині не допущено.
Однак, судами попередніх інстанцій, під час вирішення справи, даній обставині правову оцінку надано невірну, що призвело до ухвалення незаконного рішення.
Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
11 вересня 2019 року до суду надійшли письмові пояснення позивача, в яких позивач зазначає, що з оскаржуваного рішення вбачається, що підставою для анулювання ліцензії позивачу є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування від 01 березня 2018 року. В той же час, пунктом 8 частини другої статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" передбачено, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
Отже, на думку позивача, законом передбачено, що відмова у проведенні перевірки передбачає або активні дії службових осіб ліцензіата по недопущенню органу ліцензування до перевірки, невиконання їх законних вимог, або ж умисну бездіяльність ліцензіата з метою переховування від членів комісії.
В той же час, службові особи ПП "Екогідротех" жодних активних дій по недопуску до перевірки не вчинили та від комісії не переховувалися.
Крім того, відповідач не направляв письмової вимоги позивачу щодо надання будь-яких документів з метою перевірки, відповідно, такі документи і не надавалися.
13 вересня 2019 року до суду надійшли письмові пояснення відповідача, в яких підтримуються мотиви викладені у касаційній скарзі та зазначається, що Мінприроди не повинно було повідомляти ПП "Екогідротех" про проведення позапланового заходу здійснення державного нагляду (контролю).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до частини першої статті 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V.
Відповідно до частини першої статті 1 зазначеного Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Підстави здійснення позапланових заходів визначені статтею 6 Закону України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
У свою чергу, відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", до 31 грудня 2018 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) за рішенням суду.