ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №826/2615/18
адміністративне провадження №К/9901/3718/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача: Слоєва І.С.
представника відповідача: Хабарова Г.В,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/2615/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Спортмастер-Україна"
до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
про визнання протиправним та скасувати рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 04 грудня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Спортмастер-Україна" (далі - ТОВ "Спортмастер-Україна", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дій Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області по складанню акта перевірки від 08 грудня 2017 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення про вжиття обмежувальних (коригувальних) заходів від 08 грудня 2017 року № 333;
- визнати протиправним та скасувати постанови про накладення штрафних санкцій від 29 грудня 2017 року № 112.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, перевірка проведена з перевищенням службових повноважень та є незаконною, оскільки позивачем не допущено посадових осіб відповідача до проведення планової перевірки, як наслідок, оскаржувані рішення є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області при прийнятті оскаржуваних постанов про накладення штрафних санкцій та рішення про вжиття обмежувальних заходів стосовно ТОВ "Спортмастер-Україна" діяло у межах своїх повноважень та на підставі діючого законодавства України.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року апеляційну скаргу ТОВ "Спортмастер-Україна" задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення адміністративного позову, зокрема: визнано протиправним та скасовано рішення про вжиття обмежувальних (коригувальних) заходів від 08 грудня 2017 року № 333; визнано протиправним та скасовано постанову про накладення штрафних санкцій від 29 грудня 2017 року № 112
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що контролюючим органом порушено норми Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції", оскільки оскаржувані позивачем рішення були винесені на підставі висновків перевірки, яку було проведено з порушенням вимог чинного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити у силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 серпня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 05 лютого 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 09 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/2615/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 826/2615/18 на 13 серпня 2019 року.
Під час розгляду справи було оголошено перерву до 03 вересня 2019 року та до 17 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що повідомленням від 30 жовтня 2017 року № 253 відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції", Закону України "Про загальну безпечність нехарчової продукції" позивача повідомлено про проведення планової перевірки характеристик продукції у строк з 07 по 08 грудня 2017 року. Повідомлення вручене особі за довіреністю 08 листопада 2017 року, про що свідчить копія рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення.
30 листопада 2017 року відповідачем видано наказ № 638 "Про проведення планової перевірки" та направлення № 433 на проведення перевірки у формі планової виїзної/невиїзної перевірки позивача щодо характеристик продукції, що розповсюджується ТОВ "Спортмастер-Україна" за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, с. Фонтанка, комплекс будівель і споруд № 1, ТРЦ "Рів`єра". Предмет перевірки - дитячий одяг і взуття. Підстава: секторальний план державного ринкового нагляду на 2017 рік.
Листом від 07 грудня 2017 року № 07/12-2 позивачем повідомлено відповідача про недопуск посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до здійснення планової перевірки у зв`язку з невнесенням ТОВ "Спортмастер-Україна" до наказу Мінекономрозвитку від 15 листопада 2016 року № 1909, а також у зв`язку з тим, що у силу положень частини другої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" планові заходи державного нагляд (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) відносно позивача не частіше одного разу на два роки. Оскільки у грудні 2016 року відносно позивача проведено перевірку, то відсутні підстави для допуску посадових осіб відповідача до проведення перевірки.
08 грудня 2017 року посадовими особами відповідача складено акт перевірки характеристик продукції № 271, в якому зафіксовано порушення позивачем статті 4, частини першої статті 5 Закону України "Про загальну безпечність нехарчової продукції", пункту 3.16 Державних санітарних норм та правил "Матеріали та вироби текстильні, шкіряні і хутрові. Основні гігієнічні вимоги", затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 29 грудня 2012 року № 1138, а саме: джемпер (позиція 1) для дітей віком 4-х років (згідно таблиці величин розмірних ознак для хлопчиків від 3 до 16 років, в см) є небезпечним, оскільки містить вкладення синтетичних волокон 100 %, натуральні волокна відсутні. Найменування продукції: джемпер для спорт. туризму для хлоп. Салатовий; А18АОUJUB07; розмір 104; дата виготовлення 04.2017; строк придатності - необмежений; одяг для активного відпочинку і туризму; склад -100% поліестер; виробник: імпортер ТОВ "Спортмастер-Україна", м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26; виготовлено в Китаї; ш/к2991017119633. До акта додано фотоматеріали, зроблені в магазині " Спортмастер " за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, с. Фонтанка, комплекс будівель і споруд № 1, ТРЦ "Рів`єра".
На підставі акта перевірки від 08 грудня 2017 року № 271 відповідачем винесено рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів № 333, яким до ТОВ "Спортмастер-Україна" застосовано обмежувальний (корегувальний) захід у вигляді заборони надання продукції на ринку. Спільно з розповсюджувачами позивачу необхідно вжити заходи з метою заборони надання на ринку партій продукції (джемпер для спорт. туризму для хлоп. Салатовий; А18АОUJUB07; розмір 104; дата виготовлення 04.2017; строк придатності - необмежений; одяг для активного відпочинку і туризму; склад -100% поліестер; виробник: імпортер ТОВ "Спортмастер-Україна", м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26; виготовлено в Китаї; ш/к2991017119633), повідомити споживачів (користувачів), постачальника та інших розповсюджувачів у ланцюгу постачання відповідної продукції про ризики, які становить ця продукція. Строк виконання - до 12 лютого 2018 року. Вказане рішення отримане позивачем 09 січня 2018 року, про що свідчить копія рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення.
12 грудня 2017 року відповідачем складено протокол № 98 про виявлене(і) порушення вимог статті 44 Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" та статті 15 Закону України "Про загальну безпечність харчової продукції", що полягає у введенні в обіг небезпечної нехарчової продукції. За виявлене порушення передбачається відповідальність згідно пункту 1 статті 15 Закону України "Про загальну безпечність нехарчової продукції".
У зв`язку з порушенням позивачем вимог пункту 1 частини другої статті 15 Закону України "Про загальну безпечність нехарчової продукції" - введення в обіг небезпечної нехарчової продукції - 29 грудня 2017 року відповідачем винесено постанову про накладення штрафних санкцій № 112 у розмірі 3000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян у сумі 51000 грн.
Не погоджуючись з актом перевірки та винесеним на його підставі рішенням, позивачем надіслано лист від 04 січня 2018 року № 04/01-1, отриманий відповідачем 11 січня 2018 року, стосовно того, що акт перевірки складений відповідачем з перевищенням службових повноважень та є незаконним, а також заперечення від 11 січня 2018 року № 11/01-1, отримане відповідачем 16 січня 2018 року, на рішення № 333 від 08 грудня 2017 року.
05 лютого 2018 року позивачем направлено відповідачу повідомлення № 05/02-2, отримане останнім 12 лютого 2018 року, про виконання рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів від 08 грудня 2017 року № 333 шляхом зняття з продажу продукції (джемпер для спорт. туризму для хлоп. Салатовий; А18АОUJUB07; розмір 104; дата виготовлення 04.2017; строк придатності - необмежений; одяг для активного відпочинку і туризму; склад -100% поліестер; виробник: імпортер ТОВ "Спортмастер-Україна", м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26; виготовлено в Китаї; ш/к2991017119633), ланцюг постачання відсутній.
Листом від 12 лютого 2018 року № 1058/05/25 надано відповідь на лист від 04 січня 2018 року № 04/01-1 та заперечення від 11 січня 2018 року № 11/01-1, а також повідомлено, що рішення про вжиття обмежувальних заходів № 333 не може бути скасоване лише на підставі повідомлення про вилучення з продажу виявленої продукції, оскільки вказаним рішенням позивача зобов`язано повідомити споживачів (користувачів), постачальника та інших розповсюджувачів у ланцюгу постачання про ризики, які становить ця продукція.
26 лютого 2018 року посадовою особою відповідача на підставі наказу від 22 лютого 2018 року № 306 про проведення позапланової перевірки та направлення від 22 лютого 2018 року № 214 проведено перевірку виконання суб`єктом господарювання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів, результати якої оформлені актом № 27. Перевіркою встановлено повне результативне виконання рішення від 08 грудня 2017 року № 333.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що планову перевірку було проведено відповідачем на підставі Секторального плану державного ринкового нагляду на 2017 рік, який оприлюднено на сайті Держпродспоживслужби. Також скаржник зазначає, що висновки апеляційного суду стосовно порушення періодичності проведення планових перевірок є необґрунтованими, оскільки, як вірно зазначив суд першої інстанції, згідно частини четвертої прикінцевих положень Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" положення абзацу другого частини четвертої статті 4, абзаців першого-четвертого і восьмого частини другої статті 5, абзацу п`ятого статті 10, частини четвертої статті 17, абзацу п`ятого підпункту 2 пункту 2 і пункту 3 статті 22 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" при вжитті заходів ринкового нагляду не застосовуються.
Крім того, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що у позивача були відсутні підстави для недопущення до проведення перевірки.
Висновки апеляційного суду з приводу порушення відповідачем порядку відбору зразків продукції та непроведення експертизи скаржником спростовані посиланням на те, що інформація, яка вказана на ярлику продукції, підтверджує факт її невідповідності вимогам законодавства щодо безпечності продукції - одяг дитячий.
При цьому скаржник зазначає, що апеляційним судом безпідставно прийнято в якості належного та допустимого доказу звіт № 217 від 05 лютого 2018 року Випробувальної лабораторії Центру превентивної медицини Державного управління справами, відповідно до якого відповідні зразки продукції є безпечними, оскільки вказана лабораторія не має акредитації у сфері перевірки безпечності дитячого одягу.
09 вересня 2019 року від ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що частиною другою статті 24 Закону України "Про державний ринковий нагляд та контроль нехарчової продукції" встановлено, що на наступних етапах перевірки можуть бути проведені, зокрема, обстеження зразків відповідної продукції та ідентифікація виробника продукції, відтак, вважає, що висновок апеляційного суду щодо обов`язкового відібрання зразків продукції та проведення їх експертизи, є помилковим.
ТОВ "Спортмастер-Україна" подано заперечення на касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, в якому вказується на законність рішення суду апеляційної інстанції та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
03 вересня 2019 року від ТОВ "Спортмастер-Україна" надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що суд апеляційної інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про те, що проведення перевірки без фактичного допуску суб`єкта господарської діяльності до її проведення не допускається, оскільки у цьому випадку має бути складено акт про недопуск до перевірки. Також у письмових поясненнях ТОВ "Спортмастер-Україна" вказує на правильність висновків суду апеляційної інстанції стосовно того, що відповідачем не доведено небезпека виробів "Джемпера для спортивного туризму для хлопчиків" для здоров`я дитини, у той час, як позивачем спростовано небезпечність продукції відповідним звітом Випробувальної лабораторії, а також тим, що на твердій етикетці міститься інформація, що даний товар призначений для активного відпочинку та туризму, що передбачає його епізодичне використання.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Спеціальним у спірних правовідносинах є Закон України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції", статтею 1 якого визначено, що державний ринковий нагляд - діяльність органів ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз суспільним інтересам.
Згідно з положеннями частини першої статті 4 Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" метою здійснення ринкового нагляду є вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів з відповідним інформуванням про це громадськості щодо продукції, яка при її використанні за призначенням або за обґрунтовано передбачуваних умов і при належному встановленні та технічному обслуговуванні становить загрозу суспільним інтересам чи яка в інший спосіб не відповідає встановленим вимогам.
Ринковий нагляд здійснюється органами ринкового нагляду в межах сфер їх відповідальності. Органи ринкового нагляду становлять єдину систему. Сфери відповідальності органів ринкового нагляду включають види продукції, що є об`єктами технічних регламентів, і можуть включати види продукції, що не є об`єктами технічних регламентів (частини перша та друга статті 10 Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції").
Відповідно до пунктів 4, 6 частини першої статті 10 Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" з метою здійснення ринкового нагляду органи ринкового нагляду в межах сфер їх відповідальності, зокрема: проводять перевірки характеристик продукції, в тому числі відбирають зразки продукції та забезпечують проведення їх експертизи (випробування); приймають у випадках та порядку, визначених цим Законом, рішення про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів, здійснюють контроль стану виконання суб`єктами господарювання цих рішень.
Положеннями статті 15 Закону України "Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції" визначено права посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд. Так, посадові особи, які здійснюють ринковий нагляд, мають право:
1) проводити у випадках і порядку, визначених цим Законом, документальні перевірки та обстеження зразків продукції, відбирати зразки продукції і забезпечувати проведення їх експертизи (випробування);
2) безперешкодно відвідувати, за умови пред`явлення службового посвідчення та посвідчення (направлення) на проведення перевірки, у будь-який час протягом часу роботи об`єкта: а) торговельні та складські приміщення суб`єктів господарювання і місця, зазначені у пункті 2 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції і перевірок стану виконання суб`єктами господарювання рішень про вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів; б) місця, зазначені в пункті 3 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок додержання вимог щодо представлення продукції, яка не відповідає встановленим вимогам, перевірок характеристик продукції та перевірок виконання суб`єктами господарювання приписів і рішень відповідно до частини п`ятої статті 26 цього Закону; в) місця, зазначені в пункті 4 частини дев`ятої статті 23 цього Закону, для проведення перевірок характеристик продукції;
3) вимагати від суб`єктів господарювання надання документів і матеріалів, необхідних для здійснення ринкового нагляду, одержувати копії таких документів і матеріалів. У разі якщо оригінали таких документів і матеріалів складені іншою мовою, ніж мова діловодства та документації державних органів, на вимогу органів ринкового нагляду суб`єкти господарювання зобов`язані за власний рахунок забезпечити їх переклад мовою діловодства та документації державних органів в обсязі, необхідному для здійснення ринкового нагляду;
4) вимагати від посадових осіб суб`єктів господарювання та фізичних осіб - підприємців надання у погоджений з ними строк усних чи письмових пояснень з питань, що виникають під час проведення перевірок і вжиття обмежувальних (корегувальних) заходів;