ПОСТАНОВА
Іменем України
20 вересня 2019 року
Київ
справа №810/5779/15
адміністративне провадження №К/9901/7832/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 810/5779/15
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, треті особи: Головне управління Державної фіскальної служби України у Київській області, Броварська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області, про визнання протиправними та скасування наказів
за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби України у Київській області
на постанову Київського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Панченко Н.Д., суддів Панової Г.В., Василенко Г.Ю., та
на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Желтобрюх І.Л., суддів: Мамчура Я.С., Шостака О.О.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
ОСОБА_1 (надалі - позивач; ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фіскальної служби України (надалі - відповідач; ДФС), треті особи: Головне управління Державної фіскальної служби України у Київській області, Броварська об`єднана державна податкова інспекція Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області, в якому (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог) просив:
- визнати протиправним та скасувати підпункт 2.1 пункту 2 Наказу ДФС України від 02 листопада 2015 року № 835 "Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у вересні 2015 року" в частині оголошення догани начальнику Броварської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати Наказ ДФС України від 25 травня 2015 року № 44-дс "Про застосування дисциплінарного стягнення", яким начальнику Броварської ОДПІ ГУ ДФС у Київській області ОСОБА_1 оголошено догану.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані накази, якими йому оголошену догану, є безпідставними та протиправними, оскільки ним не було вчинено жодних дисциплінарних проступків, не порушувалась трудова дисципліна та належним чином і у повному обсязі були виконані всі посадові обов`язки, визначені посадовою інструкцією.
У частині вимог щодо скасування наказу ДФС від 02 листопада 2015 року № 835 пояснив, що на виконання доручень ДФС України, наданих за результатами заслуховувань 16 вересня 2015 року, ним відповідно до вимог Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, затвердженого наказом ДФС України від 28 липня 2015 року № 543, було вжито організаційних та практичних заходів, спрямованих на відпрацювання доведених ризикових платників податків. Так, створено робочу групу, надані доручення, здійснені заходи по встановленню місцезнаходження платників податків з ознаками ризиковості, за наслідками відпрацювання прийняті відповідні рішення.
З приводу наказу ДФС України від 25 травня 2015 року № 44-дс позивач зазначив, що невиконання індикативних показників надходжень до бюджету за березень 2015 року було зумовлено об`єктивними причинами, які були висвітлені у листі від 01 квітня 2015 року №1815/8/10-06-20-06/1 та які відповідач необґрунтовано залишив поза увагою. Крім того зазначив, що індикативний показник надходжень до бюджету було уточнено за 5 днів до закінчення відповідного періоду, що також вплинуло на його невиконання.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано підпункт 2.1 пункту 2 наказу Державної фіскальної служби України від 02 листопада 2015 року № 835 "Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у вересні 2015 року" в частині оголошення догани начальнику Броварської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області ОСОБА_1 . Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 25 травня 2015 року № 44-дс "Про застосування дисциплінарного стягнення".
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані накази не відповідають вимогам частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, що є підставою для визнання їх протиправними та скасування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
29 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Державної фіскальної служби України у Київській області про скасування постанови Київського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року з підстав порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
У касаційній скарзі Головне управління Державної фіскальної служби України у Київській області зазначило, що позивачем не було належним чином забезпечено виконання окремих доручень ДФС України, а також не було належним чином організовано роботу та контроль, внаслідок чого не забезпечено виконання доведеного індикативного показника надходжень до бюджету за березень 2015 року, з огляду на що скаржник вважає, що заходи дисциплінарного впливу до позивача оскаржуваними наказами були застосовані обґрунтовано, а підстави для їх скасування відсутні.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Державної фіскальної служби України у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2016 року у справі № 810/5779/15.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
23 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Желтобрюх І.Л., судді Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
14 березня 2018 року суддя Желтобрюх І.Л. заявила самовідвід щодо розгляду цієї касаційної скарги, який мотивований тим, що вона брав участь у вирішенні адміністративної справи №810/5779/15 в суді апеляційної інстанції.
Ухвалою від 14 березня 2018 року заяву судді Желтобрюх І.Л. про самовідвід задоволено. Відведено суддю Желтобрюх Ірину Леонідівну від участі у розгляді справи №810/5779/15.
27 березня 2018 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шарапа В.М., судді Бевзенко В.М., Стрелець Т.Г.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року № 810/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 19 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні на 20 вересня 2019 року.
Позиція інших учасників справи
Від позивача ОСОБА_1 та ДФС України відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
10 травня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшла заява Броварської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області про приєднання до касаційної скарги ГУ ДФС у Київській області в порядку статті 336 КАС України (в редакції після 15.12.2017).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до Наказу голови ДФС України від 27 жовтня 2014 року № 1040-о ОСОБА_1 з 27 жовтня 2014 року обіймав посаду начальника Броварської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області.
Наказом ДФС України від 25 травня 2015 року № 44-дс "Про застосування дисциплінарного стягнення" ОСОБА_1 за неналежну організацію роботи та контролю, що призвело до невиконання у березні 2015 року індикативних показників зі збору платежів до загального фонду Державного бюджету, податку на додану вартість, акцизного податку із ввезених на територію України товарів, затверджених наказом ДФС від 09 лютого 2015 року № 69 "Про індикативні показники доходів на лютий та березень 2015 року", було оголошено догану.
Як підставу для застосування дисциплінарного стягнення у наказі зазначено подання ГУ ДФС у Київські області від 29 квітня 2015 року № 2443/8/10-36-13-01 та пояснення ОСОБА_1 від 01 квітня 2015 року № 1815/8/10-06-20-06/1.
16 вересня 2015 року відповідальним координатором за функціональним напрямом діяльності ДФС "Забезпечення дотримання податкового і митного законодавства" було проведено заслуховування керівників ГУ ДФС та керівників інспекцій, на якому досліджувались найнижчі показники результативності відпрацювання підприємств зустрічних транзитів та виробників сільськогосподарської продукції, реєстрація у вересні 2015 року податкових накладних з сумами "схемного" ПДВ підприємствами з ознаками ризиковості.
За наслідками заслуховувань складений протокол від 16 вересня 2015 року, яким начальників ГУ ДФС у місті Києві та Київській області зобов`язано:
- взяти під особистий контроль вжиття організаційних заходів щодо попередження декларування суб`єктами господарювання з ознаками ризиковості (згідно з додатком до протоколу) проведених операцій у податковій звітності за вересень 2015 року (підпункт 1 пункту 5 протоколу);
- у термін 10 днів встановити контроль за реєстрацією податкових накладних в ЄРПН суб`єктами господарювання з ознаками ризиковості (згідно з додатком до протоколу) та здійснити заходи щодо формування доказової бази з фіктивності проведених операцій такими підприємствами. Відповідні матеріали передати оперативним підрозділам для прийняття рішення щодо внесення інформації в ЄДРДР (підпункт 2 пункту 5 протоколу);
- до 01.10.2015 розглянути питання щодо негайного розірвання договорів на прийняття податкової звітності з суб`єктами господарювання, які мають ознаки ризиковості (підпункт 3 пункту 5 протоколу);
- до 01.10.2015 забезпечити впровадження організаційних заходів щодо негайного та повного відпрацювання доведених підприємств - "зустрічних транзитів" та сільськогосподарських підприємств з ознаками ризиковості (підпункт 4 пункту 5 протоколу).
Додатком до протоколу від 16 вересня 2015 року було затверджено перелік суб`єктів господарювання, які мають ознаки ризиковості, та у вересні 2015 року сформували "схемний" ПДВ за зареєстрованими податковим накладним, серед яких ті, що перебувають на обліку у Броварській ОДПІ: ТОВ "Трейд Оптімо", ТОВ "Натіка Трейд", ТОВ "Рована Груп", ТОВ "Вега-Флайт", ТОВ "Кадар Маркет", ТОВ "Кейтель-Баум", ТОВ "Кайсан Баум".
02 листопада 2015 року Наказом ДФС № 835 "Про стан організації роботи ДФС та її територіальних органів у вересні 2015 року" ОСОБА_1 було оголошено догану за незабезпечення виконання доручень, наданих під час заслуховувань 16 вересня 2015 року - 17 вересня 2015 року, невідпрацювання ризикових платників, що призвело до недотримання вимог наказу ДФС № 543 від 28 липня 2015 року.
Як слідує з вищеозначеного Наказу підставою для оголошення догани стало подання Координаційно-моніторингового департаменту ДФС України від 20 жовтня 2015 року №3438/99-99-20-06-02-18 та пояснення ОСОБА_1 від 16 жовтня 2015 року.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Згідно пункту 342.6 статті 342 Податкового кодексу України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) правовий статус посадових осіб контролюючих органів, їх права та обов`язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом та Митним кодексом України, а в частині, що не регулюється ними, - Законом України "Про державну службу" та іншими законами.
Відповідно до п. 342.4 цієї ж статті цього ж Кодексу у вказаній редакції посадові особи контролюючих органів є державними службовцями.
До 01 травня 2016 року порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців регламентувався Кодексом законів про працю України та Законом України "Про державну службу" від 16.12.1993 № 3723-ХІІ
Нормами статті 14 Закону України "Про державну службу" від 16.12.1993 № 3723-ХІІ, що діяв на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон № 3723-ХІІ) встановлені особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: 1) попередження про неповну службову відповідність, 2) затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Згідно статті 147 Кодексу законів про працю України, затвердженого Законом від 10.12.1971 № 322-VIII, в редакції із змінами, внесеними згідно із Законом від 25.06.2009 № 1574- VI, яка була чинною на момент накладення на позивача стягнень (надалі - КЗпП України), за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана, 2) звільнення.
У свою чергу загальний порядок та підстави застосування дисциплінарних стягнень передбачені статтями 147-149 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
Статтею 147 КЗпП України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
Відповідно до статті 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
Зазначене кореспондується з положеннями підпункту 21.1 статті 21 Податкового кодексу України, яким передбачено, що посадові особи контролюючих органів зобов`язані, крім іншого: дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами (пп. 21.1.1); забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролюючі органи функції (пп. 21.1.2); забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень (пп. 21.1.3); не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій (пп. 21.1.4).
Положеннями пункту 21.2 статті 21 Податкового кодексу України встановлено, що за невиконання або неналежне виконання своїх обов`язків посадові особи контролюючих органів несуть відповідальність згідно із законом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.