ПОСТАНОВА
Іменем України
20 вересня 2019 року
Київ
справа №826/12156/18
адміністративне провадження №К/9901/19084/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Соколова В.М., Калашнікової О. В.,
розглянув в порядку спрощеного провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державного агентства рибного господарства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2019 року, прийняте у складі судді Клименчук Н.М та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Лічевецького І. О. (головуючий), Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П.
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Державного агентства рибного господарства України, в якому просив:
1.1. визнати незаконним та скасувати наказ Державного агентства рибного господарства України № 234-О від 13.07.2018 про звільнення з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України;
1.2. поновити на посаді начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України;
1.3. стягнути з відповідача заробітну плату за час вимушеного прогулу виходячи з середньоденного заробітку в сумі 591 грн. 94 коп.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що дисциплінарне стягнення було накладено у період його тимчасової непрацездатності. Позивач також стверджував, що перед прийняттям рішення про звільнення, службове розслідування у встановленому порядку не проводилось, а дисциплінарною комісією не враховано обставини, які пом`якшують його відповідальність.
3. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову наполягав на безпідставності останнього та просив відмовити в його задоволенні з огляду на законність і обґрунтованість спірного рішення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом Державного агентства рибного господарства України № 12-Т від 16.02.2017 ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України.
5. Відповідно до наказу Державного агентства рибного господарства України № 45 від 01.02.2018 проведено перевірку Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України, результати якої оформлено довідкою від 19.02.2018.
6. На підставі службової записки заступника начальника управління-начальника відділу регулювання рибальства та іхтіології Управління охорони водних біоресурсів, регулювання рибальства та іхтіології Державного агентства рибного господарства України Горобця Т.О. № 4.2/118 від 28.02.2018 Державним агентством рибного господарства України видано наказ № 24-ТО від 15.03.2018 "Про відкриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 ".
7. 13 липня 2018 року дисциплінарною комісією Державного агентства рибного господарства України з розгляду дисциплінарних справ складено подання, яким запропоновано розглянути питання щодо звільнення позивача з займаної посади у зв`язку з допущенням ним дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу".
8. Такий висновок вмотивовано наступним.
9. За даними довідки від 19.02.2018, складеної за результатами комплексної позапланової перевірки, в Азовському басейновому управлінні Державного агентства рибного господарства України існують випадки, коли незаконно добуті водні біоресурси та засоби вчинення правопорушення залишаються порушнику на відповідальне зберігання, що є порушенням статті 265 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
10. Також, в порушення вимог статті 291 Кодексу України про адміністративні правопорушення, старшим державним інспектором відділу рибоохоронного патруля № 2 Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України ОСОБА_2 у постанові від 03.10.2017 вказано, що вона набирає законної сили в день її прийняття, чим обмежено право винної особи на добровільну сплату штрафу. При цьому ОСОБА_2 ввів порушника в оману, зазначивши, що він є "головним державним інспектором".
11. Водночас, ОСОБА_1 не було вжито заходів щодо притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.
12. Також, перевіркою встановлено, що Книга обліку речей і документів, вилучених під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, ведеться із порушенням Порядку зберігання вилучених під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення речей і документів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 17 від 16.01.2012, що свідчить про відсутність контролю з боку позивача.
13. У протоколі № 012984/012983/491 від 13.09.2017 старший державний інспектор відділу рибоохоронного патруля № 2 Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України Очерет О . В . не зазначив усі відомості, передбачені Інструкцією з оформлення органами рибоохорони матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики № 101 від 09.04.2003 р.
14. У протоколах № 011101/0111102/85 від 19.06.2017, № 011087/011088/84 від 19.06.2017, № 011135/011136/86 від 19.06.2017 міститься посилання на нормативний акт, який втратив чинність.
15. Разом з тим, ОСОБА_1 не вжив заходів щодо притягнення старшого інспектора ОСОБА_2 та головних інспекторів ОСОБА_5, ОСОБА_6 до дисциплінарної відповідальності.
16. Відповідно до наданого річного звіту у 2017 році Азовським басейновим управлінням Державного агентства рибного господарства України проведено 2 840 перевірок. Однак документально підтверджено лише 63 факти проведення перевірок, що свідчить про спотворення статистичної інформації та про те, що позивачем не здійснюється контроль стосовно її достовірності.
17. За наявною у довідці від 19.02.2018 інформацією заступник начальника управління-начальник відділу рибоохоронного патруля №1 Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_7 в окремих випадках не надавав суб`єктам господарювання відповіді на їх звернення або надавав їх із порушенням строків, а при розподілі знарядь лову безпідставно надав перевагу ФОП ОСОБА_8 перед ПП "Юртика", ПП "ЮТЕ", що свідчить про неналежне виконання ОСОБА_1 своїх посадових обов`язків.
18. За результатами аналізу викладеної у довідці 19.02.2018 інформації Дисциплінарною комісією встановлено, що в окремих випадках замість начальника Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_1, який перебував на робочому місці, резолюції на документах проставлялися начальником управління-начальником відділу рибоохоронного патруля № 1 Азовського рибоохоронного патруля ОСОБА_7 .
19. Крім того, в матеріалах перевірки міститься рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.12.2017 у справі № 808/2858/17, яким встановлено, що при прийнятті наказу Азовського рибоохоронного патруля № 56-ОД від 07.09.2017 не було дотримано вимог пункту 27 Порядку № 992 і під час його прийняття позивач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України. Тобто, видавши цей наказ позивач порушив законні права 17 користувачів водних біоресурсів, чим зашкодив авторитету державної служби.
20. Враховуючи наведене вище дійшов висновку, що порушення ОСОБА_1 прав фізичних та юридичних осіб підриває довіру до нього, як до носія влади, та призводить до приниження авторитету державного органу та про неналежне ставлення позивача до високого звання державного службовця.
21. Наказом Голови Державного агентства рибного господарства України Бєлова Я.С. № 234-О від 13.07.2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 " за вчинення дисциплінарного пропуску, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу", а саме - порушення присяги державного службовця у зв`язку з неналежним ставленням до високого звання державного службовця, до авторитету державної служби, до високої відповідальності, яка ввірена йому як державному службовцю та керівнику державного органу, до прав, свобод та законних інтересів кожної людини і громадянина, що підриває довіру до нього як до носія влади та призводить до приниження авторитету державного органу, відповідно до пункту 4 частини 1 статті 66 Закону України "Про державну службу", керуючись частиною 5 статті 66 Закону України "Про державну службу", Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 895 від 30.09.2015, позивача звільнено з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України за порушення присяги державного службовця.
22. Вважаючи вказаний наказ протиправним та таким, що порушує його права, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
23. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2019 року адміністративний позов задоволено частково.
23.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Голови Державного агентства рибного господарства України Бєлова Я.С. № 234-О від 13.07.2018 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України та поновлено позивача на цій посаді.
23.2. Стягнуто з Державного агентства рибного господарства України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 83 463 грн. 54 коп.
23.3. В іншій частині позову відмовлено.
24. Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем необґрунтовано кваліфіковано дії ОСОБА_1 як порушення Присяги державного службовця, а тому протиправно застосований винятковий вид дисциплінарного стягнення у виді звільнення позивача із займаної посади. Кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ не наведено ґрунтовних та достатніх мотивів, за наявності яких проступок позивача можливо було б кваліфікувати саме як порушення Присяги. Суди зазначили, що вчинені позивачем дії під час перебування на посаді начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства не можуть кваліфікуватись як порушення Присяги, оскільки звільнення з таких підстав може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Водночас, належних доказів на підтвердження порушення позивачем інтересів держави, нанесення шкоди чи будь-яких компрометуючих дій, відповідачем не надано. Зауважено, що в порушення вимог статті 67 Закону України "Про державну службу" відповідачем не було враховано попередню поведінку позивача та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
25. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій просив скасувати такі судові рішення та прийняти нову постанову по справі, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
26. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судом першої інстанції при прийнятті рішення по даній справі не прийнято до уваги рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19.12.2017 у справі № 808/2858/17, яким встановлено прийняття позивачем на посаді начальника Азовського басейнового управління Державного агентства рибного господарства України рішень, що суперечать законодавству, не у спосіб та не у межах, встановлених законодавством та порушення позивачем законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб. Посилання на вказане рішення суду йде в поданні дисциплінарної комісії, як одна з основних підстав для ствердження про вчинення позивачем дій, що суперечать інтересам служби та порушення Присяги державного службовця. Також скаржник зазначає, що Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України в Донецькій області спільно з Департаментом охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації проведено перевірку обгрунтованості видачі та продовження ОСОБА_1 листка непрацездатності, за результатами якої встановлено, що листок непрацездатності Серії АГТ № 533958 виданий Ялтинською амбулаторією комунального некомерційного підприємства "Мангушський центр первинної медико-санітарної допомоги" з 13.07.2018 по 18.07.2018 необгрунтовано, а тому доводи позивача з приводу неможливості застосування по відношенню до нього заходу дисциплінарного стягнення є безпідставними. Також вказує, що на дисциплінарну комісію не покладено обов`язок витребовувати від позивача пояснення в рамках дисциплінарного провадження. Рішення про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади державної служби було прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Позивач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
28. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. На час виникнення спірних правовідносин порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців було врегульовано Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
30. Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
30.1. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.
30.2. У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
31. Відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 889-VIII особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду.
32. За приписами статті 36 Закону № 889-VIII особа призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту:
"Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки".
33. Згідно з частиною першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
34. У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
35. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;