ПОСТАНОВА
Іменем України
20 вересня 2019 року
Київ
справа №606/2381/15-а
адміністративне провадження №К/9901/6918/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №606/2381/15-а
за позовом ОСОБА_1 до Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області, третя особа - Теребовлянська міська рада Тернопільської області про визнання протиправними дій, визнання незаконними та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року, ухвалену суддею Марціцкою І.Б., та
на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Гуляка В.В., суддів: Большакової О.О., Глушка І.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У листопаді 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними дії Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області, пов`язані з розглядом пропозиції Підгайчицького сільського голови, Теребовлянської міської ради щодо об`єднання територіальних громад Підгайчицької сільської ради і Теребовлянської міської ради в Теребовлянську територіальну громаду з центром у місті Теребовля;
- визнати незаконним і скасувати рішення Підгайчицької сільської ради № 593 від 09 липня 2015 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи" та рішення Підгайчицької сільської ради № 596 від 28 липня 215 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
В обґрунтування своїх вимог, позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваних рішень було порушено його права та інтереси як члена територіальної громади на участь у обговоренні і вирішенні питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Позивач вказував, що після виборів до місцевих рад, жителі громади Підгайчиської сільської ради обирали міського голову міста Теребовля, у зв`язку з чим фактично були позбавлені конституційного права обирати очільника своєї сільської ради та безпосередньо вирішувати проблеми своїх населених пунктів через делегованих до сільської ради та підзвітних громаді посадових осіб.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржені позивачем ОСОБА_1 дії і рішення відповідача Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області відповідають вимогам Конституції України і законів України, прийняті у визначений законодавством спосіб і в межах повноважень сільської ради. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорювані рішення не порушують прав та інтересів позивача, позаяк останній є членом іншої територіальної громади - м. Теребовля.
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року рішення суду першої інстанції було залишено без змін. При цьому, як слідує із мотивувальної частини даної ухвали суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції про те, що оспорювані в рамках даного провадження рішення Підгайчицької сільської ради є правомірними і були прийняті у визначений законодавством спосіб.
В той же час суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції як визначальними для суті вирішення даного спору в частині відсутності порушеного права позивача оспорюваними рішеннями, оскільки останній є жителем іншої адміністративної - територіальної одиниці.
Виходячи із фактичних обставин справи суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що судом першої інстанції зроблено правильні висновки про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, а часткове невірне застосування норм матеріального права не призвели до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим вказав на відсутність підстав для скасування постанови суду першої інстанції.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
14 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Скаржник вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
Автор касаційної скарги зазначає, що судами попередніх інстанцій не було враховано доводів позивача про те, що оскаржувані рішення Підгайчицької сільської ради прийняті з порушенням Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а саме в частині невиконання вимог про обов`язковість громадського обговорення питання щодо добровільного об`єднання територіальних громад Підгайчицької сільської ради і Теребовлянської міської ради в одну територіальну об`єднану громаду, без врахування інтересів територіальних громад сіл Малів, Семенів, Зеленче, Підгора, Підгайчики. Скаржник вказав, що внаслідок об`єднання територіальних громад жителі населених пунктів Підгайчицької сільської ради, в тому числі і позивач, були позбавлені конституційного права обирати очільника своєї сільської ради та безпосередньо вирішувати в подальшому проблеми своїх населених пунктів.
Позивач у касаційній скарзі вказує, що оскільки спірні правовідносини виникли у зв`язку з незаконністю дій (бездіяльності) посадових осіб Підгайчицької сільської ради, до якої він належить як за місцем фактичного проживання, так і як депутат місцевої ради, то відмовляючи в задоволенні заявлених ним позовних вимог з підстав належності його до іншої територіальної громади судами першої та апеляційної інстанції невірно витлумачено положення Закону України "Про місцеве самоврядування", а також Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання".
В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилався на пункт 4 постанови ВАСУ від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ", відповідно до якого під час застосування положень статті 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" суди повинні керуватися під час встановлення місця проживання, перебування чи знаходження позивача для визначення територіальної підсудності адміністративної справи, а також наголошено, що судам потрібно мати на увазі, що виходячи із завдань та принципів адміністративного судочинства для визначення територіальної підсудності спору під місцем перебування позивача слід розуміти також його фактичне перебування в межах адміністративно-територіальної одиниці, де виникли спірні правовідносини у зв`язку з цим перебуванням.
Скаржник акцентував увагу касаційного суду на тому, що незважаючи на його зареєстроване місце проживання у АДРЕСА_1, позивач фактично проживає за адресою АДРЕСА_2 .
Більше того, позивач був депутатом Підгайчицької сільської ради, а за змістом статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад. Зокрема, згідно частини 2 статті 2 вказаного Закону депутат як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
На підставі наведеного, автор касаційної скарги стверджує, що оскаржуваними судовими рішеннями порушено його право на справедливий суд та ефективний юридичний захист, що гарантовані йому Конституцією України та Конвенцією захист прав людини та основоположних свобод.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Теребовлянського районного суду Тернопільської області від 23 грудня 2015 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року у справі №606/2381/15-а.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
22 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., судді: Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №523/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 18 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача та третьої особи відзиву не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до адміністративного-територіального устрою Підгайчицька сільська рада Теребовлянського району Тернопільської області, депутатом якої був позивач, станом на липень 2015 року включала 5 населених пунктів, а саме, села: Зеленче, Підгора, Семенів, Малів, Підгайчики, загальною кількістю жителів - 2291. Суміжними територіальними громадами Підгайчицької сільської ради були: Долинська, Довгенська, Могильницька, Острівецька, Плебанівська сільські ради та Теребовлянська міська рада (т. 1, а.с. 132).
Оскарженим рішенням сесії Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області № 593 від 09 липня 2015 року надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Зеленче, Підгора, Семенів, Малів, Підгайчики Підгайчицької сільської ради в Теребовлянську територіальну громаду з центром у місті Теребовля. Цим же Рішенням делеговано сільського голову ОСОБА_2 до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (т. 1, а.с. 8).
Рішення прийнято сесією шляхом голосування, за результатами розгляду ініціативи (пропозиції) Підгайчицького сільського голови (у формі розпорядження № 7 від 24 червня 2015 року) щодо об`єднання та пропозиції Теребовлянської міської ради (у формі листа №228/2.19 від 08 липня 2015 року) щодо об`єднання, за результатами громадських обговорень, відповідно до частини 2 статті 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (т. 1, а.с. 116, 130, 133, 140-151).
15 липня 2015 року сесією Підгайчицької сільської ради було прийняте рішення № 594 "Про схвалення проекту рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Цим Рішенням схвалено проект рішення сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" підготовлений спільною робочою групою, а також доручено сільському голові ОСОБА_2 подати проект до Тернопільської обласної адміністрації для надання висновку щодо відповідності проекту Конституції та законам України (т. 1, а.с. 45, 134-148).
З врахуванням вказаного вище рішення № 594 від 15 липня 2015 року Підгайчицькою сільською радою на цій же сесії було прийнято рішення № 595 від 15 липня 2015 року "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Цим Рішенням вирішено об`єднатися з територіальними громадами м. Теребовля, с. Боричівка, с. Папірня, с . Великий Говилів, с . Малий Говилів, с . Вербівці, с. Довге, с. Деренівка, с. Долина, с. Слобідка, с. Кобиловолоки, с. Млиниська, с. Кровинка, с. Лошнів, с. Ласківці, с. Мшанець, с. Нова Могильниця, с. Стара Могильниця, с. Острівець, с. Гумниська, с. Застіноче, с. Плебанівка, с. Залав`є, с. Романівка, с. Сущин, с. Остальці в Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром в м. Теребовля. Цим Рішенням також: - доручено сільському голові ОСОБА_2 звернутися до Тернопільської обласної ради з клопотанням про утворення Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром в м. Теребовля; - повноваження сільського голови визначено припинити з моменту набрання повноважень новообраного органу місцевого самоврядування Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром у місті Теребовля; - правонаступником активів і пасивів (зобов`язань) Підгайчицької сільської ради визначено Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром у місті Теребовля, утворену внаслідок добровільного об`єднання (т. 1, а.с. 139).
Розпорядженням голови Тернопільської обласної державної адміністрації № 425-од від 20 липня 2015 року "Про об`єднання територіальних громад", затверджено висновок Тернопільської ОДА про відповідність Конституції та Законам України проекту рішення Теребовлянської міської ради, Вербовецької, Довгенської, Долинської, Кровинківської, Ласковецької, Лошнівської, Мшанецької, Могильницької, Острівецької, Плебанівської, Підгайчицької, Романівської, Сущинської сільських рад "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (т. 1, а.с. 35, 36).
Оскарженим рішенням сесії Підгайчицької сільської ради № 596 від 28 липня 2015 року вирішено територіальним громадам сіл Малів, Семенів, Зеленче, Підгора, Підгайчики Підгайчицької сільської ради об`єднатися з територіальними громадами міста Теребовля, с.Боричівка, с.Вербівці, с.Довге, с.Деренівка, с.Долина, с.Слобідка, с.Кровинка, с.Лошнів, с.Ласківці, с.Мшанець, с.Нова Могильниця, с.Стара Могильниця, с.Острівець, с.Гумниська, с .Застіноче, с.Плебанівка, с.Залав`є, с.Романівка, с.Сущин, с.Остальці в Теребовлянську територіальну громаду з центром в м. Теребовля. Цим же рішенням також: - доручено Теребовлянському міському голові звернутися до Тернопільської обласної ради з клопотанням про утворення Теребовлянської територіальної громади з центром в м. Теребовля; - повноваження Підгайчицького сільського голови припинити з моменту набрання повноважень новообраного органу місцевого самоврядування Теребовлянської спроможної територіальної громади з центром у місті Теребовля; - правонаступником активів і пасивів (зобов`язань) Підгайчицької сільської ради визначити Теребовлянську спроможну територіальну громаду з центром у місті Теребовля, утворену внаслідок добровільного об`єднання (т. 1, а.с. 7, 152-159).
Матеріалами адміністративної справи підтверджується, що позивач ОСОБА_1 народився в с. Тютьків Теребовлянського району Тернопільської області. Із 13.06.2015 року зареєстроване місце проживання позивача - м . Теребовля, вул. Вавілова, 4а .
В матеріалах справи немає доказів того, що постійним місцем проживання позивача є с. Підгайчики Теребовлянського району чи інше місце на території Підгайчицької сільської ради Теребовлянського району Тернопільської області.
Тобто, станом на час прийняття Підгайчицькою сільською радою оскаржених рішень № 593 від 09.07.2015 року та № 596 від 28.07.2015 року, чи на час вчинення дій Підгайчицькою сільською радою щодо об`єднання територіальних громад, позивач ОСОБА_1 не являвся членом територіальної громади сіл Підгайчики, Малів, Семенів, Зеленче, Підгора Підгайчицької сільської ради.
Відповідно до частини 3 статті Закону України "Про місцеві вибори" від 14.07.2015 № 595-VIII, належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання. Крім того, позивач в судовому засіданні першої інстанції вказав, що запрошення на вибори ним отримано з виборчої дільниці в м. Теребовля. Таким чином, позивач в силу приписів Закону "Про місцеві вибори", як член територіальної громади міста Теребовля не був позбавлений конституційного права взяти участь у виборах та вибрати делегованого представника від своєї територіальної громади.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада - це жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр; адміністративно - територіальна одиниця - це область, район, місто, район у місті, селище, село.