ПОСТАНОВА
Іменем України
18 вересня 2019 року
Київ
справа №826/12479/14
адміністративне провадження №К/9901/36985/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є., Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б. від 20 грудня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" (далі - ТОВ "Інвест-Регіон", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області (далі - ДІБІ України, відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови № 7/21-04-04-15-62 від 07 серпня 2014 року.
В обґрунтування позову позивач вказує, що на момент встановлення на АЗС у місті Скадовську, була чинною постанова Кабінету Міністрів України № 1104 від 30 вересня 2009 року, відповідно до положень якої для виконання робіт з облаштування автомобільних газозаправних пунктів технічним обладнанням без улаштування фундаментів відносилось до переліку будівельних робіт, на виконання яких не вимагалось отримання дозволу на виконання підготовчих і будівельних робіт, отже доводи відповідача про порушення пункт 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пунктів 10, 11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461, є безпідставним, що вказує на протиправність оскаржуваної постанови.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2008 року № 923 (далі - Порядок № 923), прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів здійснюється на підставі сертифіката про відповідність збудованого об`єкта проектній документації, вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон".
Задовольняючи апеляційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що у контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об`єкта" не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов`язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування з початку його використання. Відтак, апеляційний суд дійшов до висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 жовтня 2016 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 16 січня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/12479/14, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року в адміністративній справі № 826/12479/14 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із запереченням на касаційну скаргу представником Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника, у якому було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві на підставі листа Управління Служби безпеки України у Херсонській області № 71/22/3-5851 від 05 червня 2014 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" щодо об`єкта будівництва: "Автозаправна станція" по вул. Пасічника, буд. 1-д у м. Скадовську, Скадовському районі, Херсонської області, 75700".
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 30 липня 2014 року, яким встановлено наступне: "Станом на 30 липня 2014 року по вул. Пасічника, 1-д в м. Скадовську Скадовського району Херсонської області, без отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС) автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), відповідно до наданої проектної-документації, улаштована фундаментна залізобетонна плита на яку змонтований модуль, а також навіс над ПРК модуля.
Відповідно до пункту 21 "Перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 808, зазначений вище об`єкт віднесений до об`єкту підвищеної екологічної небезпеки. Враховуючи пункт 3 частини п`ятої Порядку віднесення об`єктів будівництва до ІV і V категорії складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557, порушено пункт 3 частини першої статті 34 та статтю 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункт 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", підпункти 1.1 та 1.6 розділу 1 Загальних положень ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва".
На час проведення перевірки, об`єкт "Автозаправна станція", яка реконструйована самочинно (без отримання дозволу на виконання будівельних робіт) та не введена в експлуатацію в установленому законом порядку, експлуатується, чим порушено пункт 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункти 10, 11, 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461.
30 липня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
За результатом розгляду матеріалів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 07 серпня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області прийнято постанову № 7/21-04-04-15-62 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом шостим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 1 096 200,00 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що законодавством України, як станом на 2010 рік, так і станом на дату проведення перевірки, закріплювався обов`язок вводити в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, зокрема, частинами першою, сьомою та восьмою статті 30-1 Закону України "Про планування та забудову територій" (у редакції, чинній станом на 2010 рік) передбачалось, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів здійснюється на підставі сертифіката відповідності, який видається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю; датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата видачі зареєстрованого сертифіката відповідності; експлуатація не прийнятих у встановленому законодавством порядку об`єктів будівництва забороняється.
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що станом на дату початку експлуатації АГЗП (2010 рік) не було встановлено відповідальності за експлуатацію неприйнятого у встановленому порядку в експлуатацію об`єкта, оскільки абзацом 10 частини першої статті 1 Закону України "Про відповідальність підприємств, їх об`єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" (у редакції, чинній у період з 08 грудня 2009 року до 19 січня 2012 року) було встановлено відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями - у розмірі десяти відсотків вартості виконаних робіт.
Від представника ТОВ "Інвест-Регіон" надійшло заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, у якому зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, дійшовши до правильного висновку про те, що на момент встановлення АГЗП, а саме: у 2010 році, Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" не було передбачено відповідальності за експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2016 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.