РІШЕННЯ
Іменем України
09 вересня 2019 року
Київ
справа №9901/171/19
адміністративне провадження №П/9901/171/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Олендера І.Я.,
суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Шипуліної Т.М., Ханової Р.Ф.,
за участю:
секретаря судового засідання Загороднього А.А.,
представника позивача Грицаєнко О.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу №9901/171/19 позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, третя особа - Управління справами Апарату Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та визнання припиненими повноважень народного депутата України,
УСТАНОВИВ:
І. ПРОЦЕДУРА
1. 4 квітня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), третя особа - Управління справами Апарату Верховної Ради України (далі - третя особа), в якому позивач просив Суд: визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України в частині неприйняття з 28 липня 2018 року рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 на підставі заяви від 21 червня 2018 року № 97 про складення депутатських повноважень, яка отримана Верховною Радою України 18 липня 2018 року; визнати достроково припиненими повноваження народного депутата України ОСОБА_1 на підставі заяви від 21 червня 2018 року № 97 про складення депутатських повноважень з моменту набрання судовим рішенням законної сили; стягнути з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1, понесені судові витрати.
1.1. 14 травня 2019 року позивач подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду заяву про уточнення позовних вимог, в якій зазначив, що уточнює пункт прохальної частини позовної заяви та викладає його в такій редакції: "визнати з 19.09.2018 р. по теперішній час протиправною бездіяльність Верховної Ради України, яка полягає у неприйнятті рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 на підставі заяви від 21 червня 2018 року № 97 про складення депутатських повноважень, яка отримана Верховною Радою України 18.07.2018".
2. Позивач вважає протиправною бездіяльність ВРУ з огляду на таке.
2.1. Позивач, депутат ВРУ VIII скликання, 18 липня 2018 року подав до ВРУ заяву від 21.06.2018 за № 97 про складення депутатських повноважень. Комітет з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України 5 вересня 2018 року на своєму засіданні розглянув вказану заяву позивача та прийняв рішення про внесення на розгляд ВРУ проект Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 ", який був зареєстрований в цей же день у ВРУ за № 9052.
2.2. 4 жовтня 2018 року позивачем було подано заяву від 01.10.2018 № 135 про припинення нарахування та виплати йому заробітної плати починаючи з 01.10.2018 у зв`язку з поданням вказаної заяви.
2.3. 4 жовтня 2018 року за результатами розгляду проекту Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1" на засіданні ВРУ, відповідачем рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 прийнято не було за результатом голосування.
2.4. Оскільки в подальшому питання щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 не розглядалось та ВРУ не виносилось відповідного рішення, то позивач зазначає, що має місце бездіяльність з боку відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо прийняття рішення про припинення повноважень позивача як народного депутата України, в результаті чого порушуються його законні права та інтереси, а також інтереси держави.
3. Відповідач проти позову заперечує, оскільки позивач звернувся із заявою про дострокове припинення депутатських повноважень 19 липня 2018 року, тобто в передостанній день роботи восьмої сесії Верховної Ради України восьмого скликання. Відтак, враховуючи, що відповідно до Календарного плану проведення восьмої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (лютий - липень 2018 року) та Календарного плану проведення дев`ятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання (вересень 2018 року - січень 2019 року) восьма сесія завершила свою роботу 20.07.2018, а відкриття наступної дев`ятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання відбулось 04.09.2018 (з 21.07.2018 по 03.09.2018 - 45 календарних днів тривав міжсесійний період, протягом якого Верховна Рада України не проводила пленарних засідань та засідань комітетів Верховної Ради України), розгляд заяви народного депутата України ОСОБА_1 про дострокове припинення повноважень народного депутата України на комітеті Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України та вирішення цього питання на пленарному засіданні парламенту повинно було здійснюватися вже на наступній дев`ятій сесії Верховної Ради України восьмого скликання, яка відкрилась 4 вересня 2018 року.
3.1. На пленарному засіданні Верховної Ради України 04.10.2018 Головою Верховної Ради України було оголошено про розгляд проекту Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1", а на пленарному засіданні Верховної Ради України зазначений проект Постанови поставлений на голосування, однак, за прийняття цього рішення свої голоси віддали лише 175 народних депутатів України, тобто вказаний проект Постанови ВРУ від 05.09.2018 за № 9052 не отримав необхідної конституційної більшості голосів у парламенті. Проект Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 " від 05.09.2018 за № 9052 є відхиленим законопроектом, який знятий з розгляду у ВРУ.
4. Відповідно до частин першої та другої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.
Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.
Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
5. Ухвалою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 9 квітня 2019 року відкрито провадження у даній справі та розгляд такої призначено в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін на 14.00 год. 23.05.2019.
5.1. Судом установлено: відповідачу п`ятнадцятиденний строк з дня отримання копії ухвали від 9 квітня 2019 року для подання відзиву на позовну заяву та доказів, які підтверджують обставини, на яких ґрунтуються заперечення відповідача, а також документів, що підтверджують надіслання (надання) відзиву і доданих до нього доказів позивачу та третій особі; третій особі десятиденний строк з дня отримання копії ухвали від 9 квітня 2019 року для подання пояснення щодо позову, а у семиденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання до суду пояснення щодо відзиву; позивачу триденний строк з дня отримання відзиву на позовну заяву для подання до суду відповіді на відзив та документів, що підтверджують надіслання (надання) відповіді на відзив і доданих до нього доказів відповідачу та третій особі.
5.2. У зв`язку з обранням судді Анцупової Т.О. до Великої Палати Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює її участь у розгляді позовних заяв, адміністративна справа № 9901/171/19 була передана на повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.05.2019 для розгляду адміністративної справи № 9901/171/19 визначено склад колегії суддів: Олендер І.Я. (головуючий), Бившева Л.І., Гончарова І.А., Ханова Р.Ф., Шипуліна Т.М.
5.3. Ухвалою судді Верховного Суду Олендера І.Я. від 28 травня 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 9901/171/19 та призначено її до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 16:30 год. 24 червня 2019 року. Справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження.
5.4. У судовому засіданні призначене на 16.30 год. 24.06.2019 оголошено перерву. Розгляд справи призначено на 16.00 год. 15.07.2019.
5.3. У судовому засіданні призначене на 16.00 год. 15.07.2019 оголошено перерву. Розгляд справи призначено на 17.15 год. 09.09.2019.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. В обґрунтування позовних вимог та протиправності рішення позивач наводить такі аргументи.
Відповідно до статті першої Закону України "Про статус народного депутата України" (далі - Закон 2790-ХІІ) народний депутат України є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі. Однак, згідно положень п. 1 ч. 1 ст. 81 Конституції України та п. 1 ст. 4 Закону 2790-ХІІ передбачають, що повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі складення повноважень за його особистою заявою. Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у такому випадку приймається Верховною Радою України (ч. 3 ст. 81 Конституції України). Згідно ст. 5 Закону 2790-ХІІ та ч. 2 ст. 222 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" таке рішення приймається у десятиденний строк за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
Проте, всупереч вимог чинного законодавства, подання Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України було складено лише 05.09.2018 (після спливу 48 днів з моменту подання заяви позивачем), а відповідачем розглянуто зазначене подання лише 04.10.2018 (після спливу 77 днів з моменту подання заяви позивачем). В результаті розгляду такого подання рішення про дострокове припинення повноважень позивача всупереч вимог закону прийнято так і не було. Таким чином, відповідачем була допущена протиправна бездіяльність щодо належного виконання вимог закону та припинення повноважень позивача за його заявою.
Також позивач зазначив, що оскільки відповідачем було порушено права позивача, передбачені, зокрема, положеннями ст. 43 Конституції України та ст. 5-1 Кодексом законів про працю України, то наявні правові підстави для визнання припиненими трудових відносин між позивачем та відповідачем у зв`язку із достроковим припиненням повноважень народного депутата України за власним бажанням на підставі п. 1 ч. 1 ст. 81 Конституції України, п. 1 ст. 4 Закону 2790-ХІІ та ч. 1 ст. 38 Кодексу законів про працю України. Крім того, починаючи з 01.10.2018 позивач більше не отримує від відповідача заробітну плату, що в свою чергу також підтверджує факт припинення трудових відносин і повноважень народного депутата України.
Крім того, позивач зазначає, що подана ним заява була розглянута в порядку передбаченому ст. 5 Закону 2790-ХІІ та ч. 2 ст. 222 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" та не підтримана більшістю від конституційного складу Верховної Ради України виключно в результаті протиправної бездіяльності відповідача. Як наслідок, в силу обставин, що не залежать від його волі, позивач продовжує перебувати на посаді народного депутата України і відповідно на нього поширюються всі вимоги та обмеження передбачені законодавством України відносно вказаної категорії осіб. Зазначає, що безпідставне та протиправне утримання його на посаді народного депутата України, призводить до неналежного та неефективного використання ресурсу Верховної Ради України та суперечить меті обрання народних депутатів України. Адже, з моменту подання позивачем заяви, позивач практично не відвідує засідання Верховної Ради України та Комітету з питань податкової та митної політики та відповідно не приймає участь у голосуванні.
7. У відзиві на позов відповідач зазначає, що з доводами позовної заяви не погоджується, звертає увагу на те, що на пленарному засіданні Верховної Ради України 04.10.2018 Головою Верховної Ради України було оголошено про розгляд проекту Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1" за № 9052, а на пленарному засіданні Верховної Ради України зазначений проект Постанови був поставлений на голосування, однак за прийняття цього рішення свої голоси віддали лише 175 народних депутатів України, тобто проект Постанови від 05.09.2018 за № 9052 не отримав необхідної конституційної більшості голосів у парламенті.
Відповідно до статті 107 Регламенту Верховної Ради України законопроект вважається відхиленим, якщо запропоновані рішення на його підтримку не отримали необхідної кількості голосів народних депутатів. Таке відхилення законопроекту заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради. Відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект; що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп`ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради. Крім того, як визначено частиною четвертою статті 95 Регламенту Верховної Ради України, знятими з розгляду вважаються також відкликані та відхилені законопроекти.
Отже, проект Постанови Верховної Ради України "Про дострокове припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 " від 05.09.2018 р. за № 9052 є відхиленим законопроектом, який на даний час знятий з розгляду у Верховній Раді України. Таким чином, дійсні обставини цієї справи, дають підстави стверджувати про необґрунтованість тверджень позивача про протиправну бездіяльність Верховної Ради України щодо вирішення питання дострокового припинення повноважень народного депутата України ОСОБА_1 .
Відносно доводів позивача про поширення на трудову діяльність народного депутата України норм Кодексу законів про працю України, відповідач зазначив наступне.
Відповідно до статті 3 Кодексу законів про працю України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установі, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності й галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами. Водночас правовий статус і умови діяльності народних депутатів України, особливості регулювання їх трудових відносин визначені спеціальним законодавством, зокрема це статті 76-81 Конституції України, Закон України "Про статус народного депутата України", Закон України "Про комітети Верховної Ради України" та Регламент Верховної Ради України. Вказані акти є спеціальними законодавчими актами для цієї категорії працівників, відповідно до яких повноваження народного депутата України припиняються достроково, зокрема у разі складення повноважень за його особистою заявою. Таке рішення приймається Верховної Радою України більшістю голосів народних депутатів України від її конституційного складу. Тобто питання дострокового припинення повноважень народного депутата України визначено у нормах спеціального законодавства України, а не положеннями Кодексу законів про працю України.
IІІ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
8. Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Носіями судової влади в Україні є професійні судді.
10. Згідно положень статей 75 та 76 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років. Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України. Строк повноважень Верховної Ради України становить п`ять років.
11. Відповідно до статті 81 Конституції України повноваження народних депутатів України припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради України.
Повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі: 1) складення повноважень за його особистою заявою; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; 4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України; 5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, ці обставини ним не усунуто; 6) невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції; 7) його смерті.
Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України у випадках, передбачених пунктами 1, 4 частини другої цієї статті, приймається Верховною Радою України, а у випадку, передбаченому пунктом 5 частини другої цієї статті, - судом.
12. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
13. Відповідно до частини другої статті 84 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування.
14. Згідно з положеннями статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.
15. Згідно з положеннями статті 3 Кодексу законів про працю України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
16. Відповідно до частин першої та третьої статті 38 Кодексу законів про працю України працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу (переїзд на нове місце проживання; переведення чоловіка або дружини на роботу в іншу місцевість; вступ до навчального закладу; неможливість проживання у даній місцевості, підтверджена медичним висновком; вагітність; догляд за дитиною до досягнення нею чотирнадцятирічного віку або дитиною з інвалідністю; догляд за хворим членом сім`ї відповідно до медичного висновку або особою з інвалідністю I групи; вихід на пенсію; прийняття на роботу за конкурсом, а також з інших поважних причин), власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник. Працівник має право у визначений ним строк розірвати трудовий договір за власним бажанням, якщо власник або уповноважений ним орган не виконує законодавство про працю, умови колективного чи трудового договору.
17. Згідно положень статті першої Закону України "Про статус народного депутата України" народний депутат України є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі.
18. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України" повноваження народного депутата припиняються достроково у разі особистої письмової заяви про складення депутатських повноважень.
19. Згідно з положеннями статті 5 Закону України "Про статус народного депутата України" рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата відповідно до пунктів 1-5 статті 4 цього Закону приймається у десятиденний строк за поданням комітету, до компетенції якого входять питання депутатської етики, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
20. Відповідно до частини першої статті 1 Регламенту ВРУ порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.
21. Згідно з положеннями статті 9 Регламенту ВРУ Верховна Рада проводить свою роботу сесійно. Сесії є чергові та позачергові. Відкриття сесії Верховної Ради оголошується головуючим на пленарному засіданні на початку її першого пленарного засідання, закриття - по завершенні останнього пленарного засідання. Сесії Верховної Ради складаються із засідань Верховної Ради, засідань комітетів, тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фракціях (депутатських групах) та з виборцями. Комітет, тимчасова спеціальна комісія чи тимчасова слідча комісія можуть проводити свої засідання одночасно з пленарними засіданнями Верховної Ради лише за процедурним рішенням Верховної Ради.