ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 7 серпня 2019 року у справі № 826/15145/16 (провадження № 11-62апп19)
у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у місті Києві в особі Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у місті Києві (далі - Управління), державних реєстраторів Середи Олени Василівни, Хиби Анни Володимирівни, Тарнавської Світлани Володимирівни, державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу Куранової Оксани Олександрівни, державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Анохіної Вікторії Михайлівни, Департаменту з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: ОСОБА_4, Товариство з обмеженою відповідальністю "Подільське збіжжя" (далі - ТОВ "Подільське збіжжя"), ОСОБА_5, ОСОБА_6, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Управління, державних реєстраторів Середи О. В., Хиби А. В., Тарнавської С. В., державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу Куранової О. О., державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Анохіної В. М., Департаменту, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: ОСОБА_4, ТОВ "Подільське збіжжя", ОСОБА_5, ОСОБА_6, про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії.
З урахуванням заяви про уточнення адміністративного позову від 4 жовтня 2017 року позивачка просила суд:
1) визнати протиправними та скасувати:
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 14 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28725257, яким припинено іпотеку щодо квартири № 5 загальною площею 87,6 кв. м., житловою площею 72,4 кв. м., яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (далі – квартира № 5) ;
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 14 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28725555, яким припинено обтяження щодо квартири № 5 ;
- рішення державного реєстратора Хиби А. В. від 18 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28814225, яким зареєстровано право власності на квартиру № 5 за ОСОБА_6 та припинено право ОСОБА_1 ;
- рішення державного реєстратора Тарнавської С. В. від 7 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29151640, яким зареєстровано право власності на квартиру № 5 за ТОВ "Подільське збіжжя" та припинено право власності ОСОБА_1 ;
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу Куранової О. О. від 29 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29485824, яким зареєстровано право власності на квартиру № 5 за ОСОБА_5 та припинено право власності ТОВ "Подільське збіжжя";
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Анохіної В. М. від 25 липня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 30621689, яким зареєстровано право власності на квартиру № 5 за ОСОБА_4 та припинено право власності ОСОБА_5 ;
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 9 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28623192, яким припинено іпотеку щодо квартири № 6 загальною площею 88,2 кв. м, житловою площею 72,7 кв. м, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 (далі – квартира № 6 );
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 4 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28601150, яким припинено обтяження щодо квартири № 6 ;
- рішення державного реєстратора Хиби А. В. від 18 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28814511, яким зареєстровано право власності на квартиру № 6 за ОСОБА_6 та припинено право власності ОСОБА_1 ;
- рішення державного реєстратора Тарнавської С. В. від 5 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29111565, яким зареєстровано право власності на квартиру № 6 за ТОВ "Подільське збіжжя" та припинено право власності ОСОБА_6 ;
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу Куранової О. О. від 29 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29486152, яким зареєстровано право власності на квартиру № 6 за ОСОБА_5 та припинено право власності ТОВ "Подільське збіжжя";
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Анохіної В. М. від 25 липня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 30622356, яким зареєстровано право власності на квартиру № 6 за ОСОБА_4 та припинено право власності ОСОБА_5 ;
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 14 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28726094, яким припинено іпотеку щодо нежитлових приміщень - групи приміщень № 9 загальною площею 42,9 кв. м, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 (далі - приміщення № 9);
- рішення державного реєстратора Середи О. В. від 14 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28725827, яким припинено обтяження щодо приміщень № 9 ;
- рішення державного реєстратора Хиби А. В. від 18 березня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28813578, яким зареєстровано право власності на приміщення № 9 за ОСОБА_6 та припинено право власності ОСОБА_1 ;
- рішення державного реєстратора Тарнавської С. В. від 7 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29150718, яким зареєстровано право власності на приміщення № 9 за ТОВ "Подільське збіжжя" та припинено право власності ОСОБА_6 ;
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Вінницького міського нотаріального округу Куранової О. О. від 29 квітня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 29485494, яким зареєстровано право власності на приміщення № 9 за ОСОБА_5 та припинено право власності ТОВ "Подільське збіжжя";
- рішення державного реєстратора - приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Анохіної В. М. від 25 липня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 30622860, яким зареєстровано право власності на приміщення № 9 за ОСОБА_4 та припинено право власності ОСОБА_5 ;
2) зобов`язати Департамент з питань реєстрації виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) скасувати такі реєстраційні записи про право власності:
- № 13759368, відповідно до якого право власності на квартиру № 5 зареєстровано за ОСОБА_6 ;
- № 14067232, відповідно до якого право власності на квартиру № 5 зареєстровано за ТОВ "Подільське збіжжя ";
- № 14389405, відповідно до якого право власності на квартиру №5 зареєстровано за ОСОБА_5 ;
- № 15567685, відповідно до якого право власності на квартиру № 5 зареєстровано за ОСОБА_4 ;
- № 13759689, відповідно до якого право власності на квартиру № 6 зареєстровано за ОСОБА_6 ;
- № 14030073, відповідно до якого право власності на квартиру № 6 зареєстровано за ТОВ "Подільське збіжжя ";
- № 14389339, відповідно до якого право власності на квартиру № 6 зареєстровано за ОСОБА_5 ;
- № 15568266, відповідно до якого право власності на квартиру № 6 зареєстровано за ОСОБА_4 ;
- № 13759008, відповідно до якого право власності на приміщення № 9 зареєстровано за ОСОБА_6 ;
- № 14066621, відповідно до якого право власності на приміщення № 9 зареєстровано за ТОВ "Подільське збіжжя";
- № 14388554, відповідно до якого право власності на приміщення № 9 зареєстровано за ОСОБА_5 ;
- № 15568786, відповідно до якого право власності на приміщення № 9 зареєстровано за ОСОБА_4 ;
3) зобов`язати поновити у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень стосовно ОСОБА_1 такі записи:
- про накладення іпотеки на квартиру № 5 від 13 листопада 2008 року № 8932496, здійснений державним реєстратором Шаманською А. С. ;
- про накладення обтяження на квартиру № 5 від 13 листопада 2008 року № 8932466, здійснений державним реєстратором Шаманською А. С.;
- про право власності за № 8932348, яким зареєстровано право власності на квартиру № 5 за ОСОБА_1 ;
- про накладення іпотеки на квартиру № 6 від 13 березня 2008 року № 9878829, здійснений державним реєстратором Скляренко О. М.;
- про накладення обтяження на квартиру № 6 від 13 березня 2008 року № 9878749, здійснений державним реєстратором Скляренко О. М.;
- про право власності від 26 травня 2015 року № 9878126, яким право власності на квартиру № 6 зареєстровано за ОСОБА_1 ;
- про накладення іпотеки на приміщення № 9 від 10 квітня 2009 року № 9879375, здійснений державним реєстратором Скляренко О. М.;
- про накладення обтяження на приміщення № 9 від 10 квітня 2009 року №9879463, здійснений державним реєстратором Скляренко О. М.;
- про право власності від 26 травня 2015 року № 9879119, яким право власності на приміщення № 9 зареєстровано за ОСОБА_1
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2018 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі з посиланням на постанову Верховного Суду від 22 серпня 2018 року усправі № 813/1159/17, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився й апеляційний суд, про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим і не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватися за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), оскільки спірні правовідносини у справі пов`язані з реєстрацією майнових прав у зв`язку з набуттям третіми особами права власності на спірні об`єкти нерухомого майна, тобто випливають із цивільно-правових відносин. Також суди зазначили, що хоч свої вимоги позивач і обґрунтовує неналежним виконанням державними реєстраторами владних (управлінських) функцій, але суть спірних правовідносин стосується майнового інтересу позивачки, право власності якої на спірне нерухоме майно було припинене у зв`язку з прийняттям відповідачами оскаржуваних рішень.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанції, ОСОБА_1, від імені якої діє представник ОСОБА_10, подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2018 року.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 7 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою, а ухвалою від 23 січня 2019 року передано справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 7 серпня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення.Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 1 листопада 2018 рокузалишенобез змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Велика Палата Верховного Суду погодилася з доводами судів першої та апеляційної інстанцій про те, що на спірні правовідносини не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Так, правовідносини у справі пов`язані з реєстрацією майнових прав у зв`язку з набуттям третіми особами права власності на спірні об`єкти нерухомого майна, тобто випливають із цивільно-правових відносин.
Хоч свої вимоги позивачка обґрунтовує неналежним виконанням державними реєстраторами владних (управлінських) функцій, однак суть спірних правовідносин стосується саме майнового інтересу позивачки, право власності якої на спірне нерухоме майно було припинене у зв`язку з прийняттям відповідачами оскаржуваних рішень.
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим і не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства, а має вирішуватись за правилами ЦПК.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила із того, що спір у цій справі має приватноправовий характер та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.