ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2019 року
Київ
справа №806/1723/18
адміністративне провадження №К/9901/14719/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №806/1723/18
за позовом Приватного підприємства "Виробниче комерційне підприємство Проспект" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_1, про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства "Виробниче комерційне підприємство Проспект"
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018, ухвалене судом у складі судді Панкеєвої В.А.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, прийняту судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Матохнюка Д.Б., суддів: Курка О.П., Совриги Д.І.
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. Приватне підприємство "Виробниче комерційне підприємство Проспект" (далі - позивач, ПП "ВКП Проспект") звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Г.В., у якому просило:
- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Г.В. з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства позивачем, за наслідком якої 22.12.2017 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №453-ДК/346/АП/09/01/-17;
- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17.
В обґрунтування позовних вимог ПП "ВКП Проспект" посилалось на проведення перевірки з порушенням норм законодавства та протиправність припису, винесеного за результатами такої перевірки.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019 та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 01.04.2012 між ОСОБА_1 та ПП "ВКП Проспект" укладено договір будівельного підряду №01/04-12, згідно з яким підприємство зобов`язалось виконати роботи з будівництва водойми для рибогосподарських потреб на земельній ділянці в межах Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області згідно з затвердженою проектно-кошторисною документацією.
Листом від 07.10.2016 ОСОБА_1 звернулась до ПП "ВКП Проспект" про зупинення робіт з будівництва ставка для рибогосподарських потреб за договором будівельного підряду з 07.10.2016, у зв`язку з винесенням припису про зупинення виконання будівельних робіт на об`єкті.
Ухвалою слідчого судді Коростишівського районного суду Житомирської області від 20.11.2017 у справі №280/1610/15-к надано дозвіл на проведення обшуку на території земельних ділянок з кадастровими номерами: 1822587000:05:000:0074; 1822587000:05:000:0075; 1822587000:05:000:0093; 1822587000:05:000:0094; 1822587000:05:000:0095; 1822587000:05:000:0096; 1822587000:05:000:0097; 1822587000:05:000:0104; 1822587000:05:000:0105; 1822587000:05:000:0107, які на праві приватної власності належать ОСОБА_1 та знаходяться за межами села Стрижівка Коростишівського району Житомирської області.
Постановою начальника слідчого відділення Коростишівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області від 24.11.2017 призначено в кримінальному провадженні №12015060190000192 перевірку з питань самовільного зайняття земельної ділянки, нецільового використання цієї земельної ділянки, а саме: зняття верхнього шару ґрунту без спеціального дозволу, безгосподарського використання землі, що спричинило тривале зниження або втрату її родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту при використанні земельної ділянки загальною площею близько 17 га, яка розміщена поблизу села Стрижівка Коростишівського району Житомирської області та належить на праві приватної власності ОСОБА_1
Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області винесено наказ від 24.11.2017 №453 ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель", яким доручено державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якову Г.В. у термін з 24.11.2017 по 22.12.2017 здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів, шляхом проведення перевірки використання земельної ділянки на території Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області.
На підставі вказаного наказу, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області Хом`яковим Г.В. за участю слідчого СВ Коростишівського відділу поліції ГУНП в Житомирській області Кавецького О.І. та прокурора Коростишівської місцевої прокуратури Прищепи І.В. у присутності директора ПП "ВКП Проспект" Фаізова Р.Ш. проведено перевірку за об`єктом - земельна ділянка, розташована на території Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області, за результатами якої складено акт від 22.12.2017 №453-ДК/346/АП/09/01/-17.
У ході проведеної перевірки встановлено, що ПП "ВКП Проспект" здійснювало діяльність на території земельних ділянок за кадастровими номерами: 1822587000:05:000:0093; 1822587000:05:000:0094; 1822587000:05:000:0095; 1822587000:05:000:0096; 1822587000:05:000:0097; 1822587000:05:000:0105, які належать до земель сільськогосподарського призначення за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства та належать на праві власності ОСОБА_1 .
Так, позивачем на підставі договору підряду на будівництво ставка для рибогосподарських потреб від 01.04.2012 №01/04-12, укладеного з власником вказаних земельних ділянок, здійснено роботи по зняттю та перенесенню ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) за межі зазначених ділянок, без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, загальною площею 8,9777 га.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на момент проведення перевірки спеціальний дозвіл Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на загальну площу 8,9777 га, в порушення статті 168 Земельного кодексу України, позивачем не отримано. У зв`язку з чим, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність вказаного спеціального дозволу відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" свідчить про невиконання умов зняття, збереження і нанесення родючого шару ґрунту на земельній ділянці загальною площею 8,9777 га.
Також, у ході перевірки встановлено, що позивач, на земельних ділянках, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення за цільовим призначенням для ведення особистого сільського господарства приватної форми власності видобуває пісок промисловим способом за допомогою днопоглиблювального пристрою (земснаряду) НСС 400/20 ГР на загальній площі 8,9777 га. На момент перевірки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки або її частини зі зміною її цільового призначення ПП "ВКП Проспект" не виготовлявся та рішенням органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування не затверджувався, що є порушенням статей 20 та 21 Земельного кодексу України. Рішення органу виконавчої влади або місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки або її частини у позивача відсутнє, що у відповідності до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" свідчить про факт нецільового використання земельної ділянки загальною площею 8,9777 га.
За результатами спірної перевірки, відповідачем винесено припис від 22.12.2017 №453-ДК/0250Пр/03/01/-17, яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог земельного законодавства, які встановлені актами обстеження та перевірки, та попереджено його про притягнення до адміністративної відповідальності, передбаченої статтею 188-5 КУпАП, в разі невиконання припису. Крім того, зобов`язано повідомити про виконання припису до 23.01.2018.
Не погоджуючись з діями уповноваженого органу щодо проведення перевірки та винесення за її результатами спірного припису, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок; для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності, що свідчить про наявність у відповідача повноважень щодо проведення перевірки та складення за наслідками такої припису.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що ПП "ВКП Проспект" є виконавцем підрядних робіт в межах господарських взаємовідносин та не має статусу користувача зазначених земельних ділянок, а отже не несе відповідальність за порушення статей 20 та 168 Земельного кодексу України, які визначають права та обов`язки для учасників земельних відносин (власників земельних ділянок та землекористувачів). Позивач вказує на те, що всі роботи по переміщенню поверхневого грантового покриву земельних ділянок проводились в межах однієї і тієї ж самої земельної ділянки в період відсутності заборон на проведення таких робіт та у відповідності до проектної документації. Крім того, посилається на те, що законодавство зобов`язує отримати дозвол на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок лише власників та землекористувачів земельних ділянок, яким позивач не являється. Уповноваженою особою проведено перевірку без повідомлення, дозволу та участі власника земельної ділянки, що на переконання позивача, є порушенням статті 30 Конституції України.
7. Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надіслало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін з посиланням на її необґрунтованість, з огляду на те, що при проведенні перевірки позивача та винесенні припису, державний інспектор діяв в межах визначених законодавством повноважень.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов наступних висновків.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
11. Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
12. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
13. Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
14. Згідно з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
15. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
16. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
17. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
18. Згідно зі статтею 5 Закону №963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
19. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до змісту статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Згідно з статтею 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;