ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 924/174/18
Провадження № 12-82гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачаКібенко О. Р.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області (далі - Міськрада)
на рішенняГосподарського суду Хмельницької області від 22 листопада 2018 року, ухвалене колегією суддів у складі Димбовського В. В., Гладюка Ю. В., Смаровоза М. В.,
та постановуПівнічно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі Савченко Г. І., Тимошенка О. М., Саврія В. А.,
у справі за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницького (далі - КЕВ)
до Міськради
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Міністерства оборони України (далі - МО України), Кабінету Міністрів України (далі - КМУ),
за участю заступника військового прокурора Хмельницького гарнізону Західного регіону України (далі - прокурор),
про визнання незаконними та скасування рішення.
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1. 13 березня 2018 року КЕВ звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Міськради про визнання незаконним та скасування рішення 23 сесії Міськради від 24 листопада 2017 року № 30 в частині пунктів 5, 6, 7 (із змінами і доповненнями, внесеними пунктами 9/29/VII, 10/29/VII, 11/29/VII рішення цієї ж Міськради від 11 липня 2018 року № 34), яким територіальній громаді м. Старокостянтинів в особі Міськради надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель із земель житлової забудови, які не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, стосовно земельних ділянок, розташованих у м. Старокостянтинів:
- по вул. Героїв Небесної Сотні, 17, орієнтовною площею 100 000 кв. м (10 га),
- по вул. Героїв Небесної Сотні, 21, орієнтовною площею 200 000 кв. м (20 га),
- по вул. Заїкіна, 95, орієнтовною площею 600 000 кв. м (60 га).
2. Позивач стверджував про незаконність рішення Міськради в оспорюваних частинах, оскільки спірні земельні ділянки є державною власністю та необхідні для використання та постійної діяльності Збройних Сил України.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
3. Згідно з рішеннями Старокостянтинівського районного виконавчого комітету (далі - РВК) № 109 від 10 червня 1980 року та № 10 від 17 січня 1979 року позивачу для потреб оборони надано у постійне користування вказані земельні ділянки, які входять до складу військових містечок № 9, 22, що підтверджується державними актами на право постійного користування землями серії Б № 041671, 041646 від 1980 та 1979 років.
4. В подальшому проведено звірку наявності площ земель МО України, розташованих в межах Міськради.
5. Наказом МО України № 225 від 20 травня 2015 року утворено комісію з питань перевірки обліку та використання земельних ділянок, які належать до земель оборони.
6. Актами обстеження земельних ділянок військових містечок № 9, 22 Старокостянтинівського гарнізону КЕВ, розташованої на вулицях Красовського, Попова і Стельмаха у м. Старокостянтинів та за адресами: Старокостянтинівський район, с. Григорівка (за межами населеного пункту), м. Старокостянтинів, вул. Заїкіна, 10, Красилівський район, с. Кузьмин (за межами населеного пункту), встановлено, що земельні ділянки: площею 0,7550 га використовується для потреб оборони, площею 9,0000 га вивільнена, перебуває під городами мешканців міста Старокостянтинів, а земельна ділянка площею 17,9150 га вивільнена, перебуває під пасовищами та пустирями, землі оборони загальною площею 234,0342 га, які перебувають в межах м. Старокостянтинів по вул. Заїкіна, 10, використовуються (частково не використовуються) за призначенням для повсякденної (постійної) діяльності, у тому числі земельна ділянка площею 131,0000 га використовується для вирощування сільськогосподарської продукції.
7. За результатами обстеження земельних ділянок військових містечок м. Старокостянтинів Старокостянтинівського гарнізону за даними КЕВ від 17 вересня 2015 року, зокрема, військового містечка № 9 (вул. Красовського, Попова, Стельмаха), встановлено, що земельна ділянка, площа якої складає 103,075 га, відноситься до військової частини А0598 і безпосередньо використовується для потреб МО України (територія військової частини - 67,405 га, 40,63 га - не використовується для потреб МО України).
8. За наслідками обстеження земельних ділянок (акт від 18 жовтня 2017 року) рекомендовано провести їх інвентаризацію, оскільки встановлено, що земельні ділянки:
- по вул. Героїв Небесної Сотні, 21 та вул. Героїв Небесної Сотні, 17 забур`янені, частково використовуються громадянами міста для ведення городництва без правовстановлюючих документів;
- по вул . Заїкіна, 95 не використову.ться для потреб оборони, а використову.ться під городи громадян, житловим фондом громадян, частина використовується для сільськогосподарського виробництва особами, що не мають відношення до МО України.
9. Проведено інвентаризацію земельних ділянок за цими адресами відповідно до статті 35 Закону України "Про землеустрій", згідно з якою інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об`єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
10. Рішенням 23 сесії Міськради від 24 листопада 2017 року № 30 "Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель" територіальній громаді м. Старокостянтинів в особі Старокостянтинівської міської ради надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, із земель житлової забудови, які не надані у власність (користування), розташованих за адресами: по вул . Героїв Небесної Сотні, 21, орієнтованою площею 200 000 кв.м, по вул . Героїв Небесної Сотні, 17 - орієнтованою площею 100 000 кв.м та по вул . Заїкіна, 95 - орієнтованою площею 600 000 кв.м, з подальшим наданням їх у власність (користування).
11. Восьмий відділ шостого управління Головного управління військової контррозвідки Служби безпеки України листом № 17/6/8-1 "Щодо передумов самовільного захоплення, незаконного вилучення земель оборони", який надійшов до КЕВ 02 січня 2018 року, повідомив про прийняття органами місцевого самоврядування незаконних рішень щодо розпорядження земельними ділянками, які відносяться до земель оборони (військові містечка №№ 9, 22 Старокостянтинівського гарнізону) та перебувають на балансі КЕВ.
12. Рішенням Міськради від 11 липня 2018 року № 34 (пункти 9/29/VII, 10/29/VII, 11/29/VII,) внесено зміни та доповнення до вищевказаного рішення Міськради шляхом уточнення земель, дозволи на розробку технічної документації яких надано територіальній громаді м. Старокостянтинів в особі Міськради, а саме - які не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням.
13. Наявність земель оборони в межах земельних ділянок, визначених у оспорюваних рішеннях, підтверджується також актами обстежень земельних ділянок військових містечок №9, 22 у м. Старокостянтинів складених у 2015 році за участю представників сторін, а також матеріалами для надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель оборони, наданих КЕЧ району (КЕВ місто Хмельницький) МО України для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України.
14. Оскільки відповідач не наділений правом проводити інвентаризацію земель в межах території міста без наявності факту передачі цих земель до комунальної власності, його дії щодо надання територіальній громаді м.Старокостянтинів в особі Міськради дозволів на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель позивач вважає передчасними та такими, що не могли здійснюватися без з`ясування обставин наявнсоті у позивача права постійного користування цими земельними ділянками. Тобто позивач вважає незаконним оскаржувані ним рішення, оскільки Міськрада здійснила розпорядження землями, що є державною власністю і належать МО України, тоді як у органу місцевого самоврядування відсутні повноваження розпорядження такими землями та відповідно прийняття стосовно них рішень. Спірні рішення порушують право власності держави на землі оборони, право користування МО України в особі КЕВ, створюють негативні наслідки для власника та користувача - держави в особі КМУ та матимуть наслідки відчуження з державної власності земель оборони, що завдасть значну шкоду державі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
15. Господарський суд Хмельницької області рішенням від 22 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 19 березня 2019 року, позов задовольнив. Суди послались на те, що дії відповідача щодо надання територіальній громаді м. Старокостянтинів в особі Міськради дозволів на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель були передчасними та не могли здійснюватися без з`ясування позиції позивача, з огляду на наявні у останнього акти на право постійного користування земельними ділянками. При цьому судами досліджено надані позивачем докази про належність цих земельних ділянок до земель оборони.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
16. 15 квітня 2019 року Міськрада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування судових рішень попередніх інстанцій та ухвалення нового рішення про відмову в позові.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
17. Скаржник стверджує про помилковість висновків судів попередніх інстанції щодо господарської юрисдикції цієї справи, оскільки, як він вважає, цей спір підлягав вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Доводи інших учасників справи
18. Прокурор та КЕВ у відзивах на касаційну скаргу просять відмовити у її задоволенні, а судові рішення - залишити без змін. Вважають, що цей спір є приватноправовим і підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства, оскільки виник між двома юридичними особами з приводу надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель і визначення у майбутньому права власності (користування) або іншого речового права.
Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
19. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 25 квітня 2019 року відкрила касаційне провадження та ухвалою від 29 травня 2019 року на підставі частини шостої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки судові рішення оскаржуються з підстав порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо визначення юрисдикції
20. Визначаючи юрисдикцію спору, суди мають з`ясувати, є спір приватноправовим або публічно-правовим; чи виник спір із відносин, урегульованих нормами цивільного права, чи пов`язані ці відносини зі здійсненням сторонами цивільних або інших майнових прав на земельні ділянки на засадах рівності; чи виник спір щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень при реалізації ним управлінських функцій у сфері земельних правовідносин.
21. Суб`єктами права власності на землю (земельну ділянку) є, зокрема, держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади - на землі державної власності та територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
22. Статтею 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території селищ належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад міст; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
23. Частиною першою статті 122 та частиною першою статті 123 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.
24. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. У двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частини друга, третя, шоста статті 123 ЗК України).
25. Рішення цих органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
26. Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
27. Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою, а в інших випадках - на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
28. Розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого, зокрема, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки в користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу (абзаци 3-5 частини першої статті 123 ЗК України).
29. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
30. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
31. Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
32. Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24 квітня 2018 року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа № 826/5737/16), 19 червня 2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
33. Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
34. Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
35. Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
36. На обґрунтування своїх висновків про існування цивільно-правового спору суди попередніх інстанцій послалися на видані Виконавчим комітетом Міськради Державні акти на право постійного користування серії Б № 041671, 041646 від 1980 та 1979 років, згідно з якими позивачу належать земельні ділянки, які охоплюють військові містечка № 9, 22 в межах міста Старокостянтинів.
37. З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що спір виник щодо правомірності рішення Міськради про надання дозволу на розробку проекту технічної документації щодо земельних ділянок, які є державною власністю і знаходяться у користуванні позивача.
38. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що судами встановлено обставини існування у позивача дійсного речового права на вищевказані земельні ділянки. Тому оскаржуване рішення міської ради є спором про право, оскільки стосується надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель, з метою подальшого надання спірних земельних ділянок у власність (користування).
39. Таким чином, дії відповідача щодо надання територіальній громаді міста Старокостянтинів в особі Міськради дозволів на розробку технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель не могли здійснюватися без згоди позивача, якому належать ці ділянки на праві постійного користування.