ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2019 року
Київ
справа №459/2485/16-а
адміністративне провадження №К/9901/62494/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., за участю секретаря судового засідання Лупу Ю.Д., позивача ОСОБА_1, розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Червоноградської міської ради Львівської області, третя особа - Дочірня компанія "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", Товариство з обмеженою відповідальністю "ЗТЕК-НТ", Червоноградська місцева прокуратура про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Гудима Л.Я., Шинкар Т.І., Святецького В.В. від 28 серпня 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2016 року ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_1, кожен окремо, звернулися до суду із позовами до Червоноградської міської ради Львівської області, в яких, враховуючи уточнення до позовних вимог, просили:
- визнати протиправним рішення конкурсної комісії з визначення переможця конкурсу щодо передачі в концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" від 30 червня 2016 року, оформлене протоколом № 4 і затверджене рішенням Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року;
- визнати незаконним та скасувати зазначене рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року "Про визначення переможця конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Червоноградської міської ради Львівської області "Червоноградтеплокомуненерго".
Позовні вимоги мотивовані тим, що на підставі рішення конкурсної комісії Червоноградська міська рада прийняла вказане рішення, яким визнала переможцем конкурсу з передачі у концесію цілісного майнового комплексу Комунального підприємства Червоноградської міської ради Львівської області "Червоноградтеплокомуненерго" - ТОВ "ЗТЕК-НТ". Позивачі вважають, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем не було дотримано порядку проведення процедури передачі об`єкта в концесію. Зокрема, вказують на відсутність розробленого останнім бізнес-плану беззбиткової діяльності, документів, які підтверджують його платоспроможність, досвіду роботи у сфері послуг теплопостачання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позивні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що конкурсною комісією при прийнятті рішення про переможця конкурсу не було враховано критерії, за якими оцінюються конкурсні пропозиції, передбачені пунктом 12 Порядку проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу з централізованого теплопостачання територіальної громади Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго", оцінки конкурсних пропозицій та укладання концесійного договору.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року апеляційні скарги ТОВ "ЗТЕК-НТ" та Червоноградської міської ради Львівської області задоволено, рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Задовольняючи апеляційні скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що адміністративний позов заявлено позивачами не до належного відповідача, а саме: до Червоноградської міської ради Львівської області, хоча належним відповідачем у справі є конкурсна комісія, рішення якої оскаржується. Відтак, зважаючи на відсутність в апеляційного суду процесуального права здійснювати заміну відповідача на належного, апеляційний суд відмовив у задоволенні позову. Крім того, апеляційний суд виходив з того, що позивачами не наведено жодних обставин порушення їх прав оскаржуваним рішенням міськради.
Також Львівський апеляційний адміністративний суд, дослідивши обставини справи та наявні у матеріалах справи докази, вирішуючи спір по суті дійшов до висновку про дотримання процедури проведення конкурсу та безпідставність вимог позовної заяви.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Червоноградського міського суду Львівської області від 30 березня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 27 вересня 2018 року.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 876/4467/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Разом з касаційною скаргою ОСОБА_1 подано клопотання про зупинення виконання постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року до завершення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволенні якого було відмовлено.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року справу було призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20 серпня 2019 року. Під час розгляду справи у зв`язку з неявкою сторін оголошено перерву до 10 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 27 серпня 2015 року прийнято рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 899 "Про затвердження конкурсної документації, створення конкурсної комісії та затвердження тексту інформаційного оголошення" (далі - рішенням № 899), відповідно до якого прийнято рішення:
1. Затвердити конкурсну документацію з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго": порядок роботи конкурсної комісії для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго", що знаходиться у комунальній власності територіальної громади міста Червонограда згідно з додатком № 1; інструкцію для претендентів на участь в конкурсі з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" згідно з додатком № 2 (з додатками №№ 1, 2, 3, 4 до неї); умови конкурсу щодо передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" згідно з додатком № 3.
2. Створити конкурсну комісію для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго".
3. Затвердити склад конкурсної комісії для проведення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" згідно з додатком № 4.
4. Затвердити текст інформації про оголошення конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" згідно з додатком № 5.
5. Встановити розмір реєстраційного внеску для участі в конкурсі у розмірі 17000 грн.
6. Конкурсній комісії розмістити текст інформації про оголошення конкурсу у засобах масової інформації та на веб-сайті Червоноградської міської ради.
Додатком № 2 до рішення № 899 визначено істотні умови договору концесії цілісного майнового комплексу.
Рішенням відповідача від 03 березня 2016 року № 104 "Про внесення змін до рішення Червоноградської міської ради № 899 від 27 серпня 2015 року "Про затвердження конкурсної документації, створення конкурсної комісії та затвердження тексту інформаційного оголошення" (далі - рішення № 104), зокрема, затверджено новий склад Конкурсної комісії.
Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 11 серпня 2016 року у справі № 459/1341/16-а у задоволенні позову ОСОБА_1 до Червоноградської міської ради Львівської області про визнання протиправними та скасування рішень (рішень №№ 899, 104) відмовлено. Дане рішення суду набуло законної сили 28 серпня 2016 року.
Із копії протоколу № 4 від 30 червня 2016 року судами попередніх інстанцій також встановлено, що конкурсна комісія з передачі у концесію цілісного майнового комплексу визнала переможцем конкурсу ТОВ "ЗТЕК-НТ".
Відповідно до рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 229 від 28 липня 2016 року "Про переможця конкурсу з передачі у концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго", на підставі висновку конкурсної комісії, Червоноградська міська рада вирішила: визнати переможцем конкурсу з передачі в концесію цілісного майнового комплексу комунального підприємства Червоноградської міської ради "Червоноградтеплокомуненерго" - ТОВ "ЗТЕК-НТ"; укласти концесійний договір протягом трьох місяців з дня прийняття цього рішення після погодження усіх умов і схвалення остаточної редакції проекту концесійного договору Червоноградською міською радою.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про те, що Червоноградська міська рада є неналежним відповідачем у справі, оскільки саме остання визначає та затверджує склад конкурсної комісії, затверджує результати конкурсу.
Також скаржник вважає необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що права позивачів не порушені оскаржуваним пунктом рішення, оскільки позивачі є членами територіальної громади м. Червоноград та споживачами послуг з центрального теплопостачання, яке надає їм у тому числі КП, що передається у концесію, а скаржник у справі додатково був членом конкурсної комісії.
Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не перевірив та не надав належної правової оцінки встановленим судом першої інстанції обставинам справи, зокрема, недотриманню конкурсною комісією критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій при визначені переможця конкурсу, а саме: збитковість ТОВ "ЗТЕК-НТ", відсутність доказів наявності гарантій залучення інвестицій на фінансування заборгованості об`єкта, що передано у концесію.
Від адвоката Дочірньої компанії "Газ України" Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому підтримано скаргу та вказано на необґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваним рішенням не порушено права позивачів, оскільки прийнявши рішення про передачу цілісного майнового комплексу в концесію і, не вирішивши питання правонаступництва, відповідач порушив права всієї громади міста Червонограда, як власника майна, зокрема, переклав увесь тягар за фінансовими зобов`язаннями КП "Червоноградтеплокомуненерго" на громаду, просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати рішення суду апеляційної інстанції та повернути справу на новий розгляд до апеляційного суду.
Від Червоноградської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, у якому вказується на законність рішення суду апеляційної інстанції, який дійшов до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2018 року не відповідає, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження органів місцевого самоврядування у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про концесію", "Про особливості передачі в оренду чи концесію об`єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності" (далі - Закон № 2624-VI).
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 1 Закону України "Про концесії" концесія - надання, з метою задоволення громадських потреб, уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, на підставі концесійного договору, на платній та строковій основі, юридичній або фізичній особі (суб`єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об`єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб`єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов`язань по створенню (будівництву) та (або) управлінню (експлуатації) об`єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.
Згідно з положеннями пункту 30 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та частини першої статті 3 Закону № 2624-VI віднесено до виключної компетенції місцевих рад питання щодо реалізації права комунальної власності, серед яких вирішення виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради питання про надання у концесію об`єктів права комунальної власності, зокрема у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення.
Пунктом 2 частини другої статті 3 Закону України "Про концесії" передбачено, що у концесію можуть надаватися об`єкти права державної чи комунальної власності, які використовуються для здійснення діяльності у таких сферах господарської діяльності (крім видів підприємницької діяльності, які відповідно до законодавства можуть здійснюватися виключно державними підприємствами і об`єднаннями): водопостачання та водовідведення у порядку, визначеному Законом України "Про особливості передачі в оренду чи концесію об`єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності", забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем.
Частиною четвертою статті 5 Закону № 2624-VI встановлено, що у разі прийняття відповідною радою, визначеною статтею 3 цього Закону, рішення про пропозицію передачі в оренду чи концесію об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, здійснюється організаційно-технічна підготовка цього об`єкта до передачі відповідно в оренду чи концесію. Після завершення такої підготовки оголошується конкурс на право отримання об`єкта в оренду чи концесію.
У силу вимог частин першої-четвертої статті 6 Закону № 2624-VI у строк, визначений відповідною радою, але не більш як протягом дванадцяти місяців з дати прийняття нею рішення про передачу в оренду чи концесію об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, орган, уповноважений управляти комунальним майном, спільно з органом (підприємством), у господарському віданні або оперативному управлінні якого перебуває такий об`єкт, здійснює його організаційно-технічну підготовку до передачі в оренду чи концесію. За погодженням з відповідною радою зазначений строк може бути продовжено.
Організаційно-технічна підготовка об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, до передачі в оренду чи концесію включає: проведення інвентаризації основних засобів і товарно-матеріальних цінностей у складі такого об`єкта; впорядкування і відновлення технічної та будівельної документації щодо такого об`єкта; визначення вартості об`єкта шляхом здійснення незалежної оцінки, при цьому видом вартості визначається балансова вартість.
Оцінка об`єкта, який передається в оренду чи концесію, здійснюється відповідно до законодавства про оцінку майна і майнових прав та професійну оціночну діяльність; виділення земельної ділянки, закріпленої за об`єктом, у натурі (на місцевості).
У процесі організаційно-технічної підготовки відповідного об`єкта орган, уповноважений управляти комунальним майном, готує: - інструкцію для заявників (у тому числі інформацію і вимоги щодо порядку проведення конкурсу, розроблення та оформлення заявок, інформацію про процедурні питання); - інформацію про оголошення конкурсу; - проект конкурсної документації, що включає: інструкцію для претендентів (у тому числі інформацію і вимоги щодо розроблення та оформлення конкурсних пропозицій, іншу інформацію (документи) для підготовки пропозицій про виконання умов конкурсу, інформацію стосовно об`єкта оренди чи концесії, що має міститися в заяві для надання згоди органу Антимонопольного комітету України на отримання об`єкта в оренду чи концесію); - інформацію щодо умов конкурсу; - істотні умови договору оренди чи концесії.
Орган, уповноважений управляти комунальним майном, погоджує умови конкурсу з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері житлово-комунального господарства, зобов`язаний погодити умови конкурсу або надати письмову вмотивовану відмову протягом десяти календарних днів. Відмова в такому погодженні можлива лише з мотивів невідповідності умов конкурсу вимогам законодавства.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 2624-VI після завершення підготовки об`єкта у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебуває у комунальній власності, до передачі в оренду чи концесію відповідна рада, визначена статтею 3 цього Закону, своїм рішенням: затверджує конкурсну документацію; утворює конкурсну комісію, затверджує її склад та порядок роботи. До складу конкурсної комісії включаються також представники всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців на галузевому рівні у сфері житлово-комунальних послуг і професійних спілок, що є стороною або приєдналися до Галузевої угоди.
Як вбачається зі змісту наведених правових норм, проведенню конкурсу для передачі об`єкта комунальної власності у концесію чи оренду передує ряд організаційних дій з підготовки об`єкта до передачі у концесію, а також прийняття рішення про проведення конкурсу, затвердження складу конкурсної комісії, визначення критеріїв оцінювання конкурсних пропозицій та розроблення іншої конкурсної документації.
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що рішенням Червоноградської міської ради № 899 від 27 серпня 2015 року (за змінами, внесеними рішенням від 03 березня 2016 року № 104) затверджено конкурсну документацію, визначено та затверджено склад конкурсної комісії, критерії оцінювання конкурсних пропозицій.
Відповідно до частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 7 Закону № 2624-VI протягом тридцяти днів після закінчення встановленого строку реєстрації учасників конкурсу конкурсна комісія проводить конкурс.