ПОСТАНОВА
Іменем України
13 вересня 2019 року
Київ
справа №591/3065/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12674/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №591/3065/16-а
за позовом ОСОБА_1 та Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи: Сумський міський голова - ОСОБА_2, голова комісії з ліквідації - ОСОБА_3, про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Сумської міської ради
на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року, ухваленою головуючим суддею Шелєховою Г.В.,
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року, постановленою колегією суддів у складі: головуючого судді Присяжнюка О.В., суддів- Русанової В.Б., Курило Л.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
В травні 2016 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог просили:
визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 6 травня 2016 року, про звільнення з роботи в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу земельних ресурсів управління земельних відносин; визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27 січня 2016 року, "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради, № 531-МР від 30.03.2016 року "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновити ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу земельних ресурсів управління земельних відносин;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10.05.2016 р. по 21.06.2016 р. на користь ОСОБА_1 - 4054,20 грн;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06.05.2016 р. по 02.06.2016 р. на користь ОСОБА_1 - 3783,92 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що 27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким припинено шляхом ліквідації Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що стало підставою для звільнення з роботи працівників всього Департаменту, в тому числі - з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування. Вважають вказане рішення відповідача незаконним, а, відповідно, і таким, що не може бути підставою для звільнення позивача ОСОБА_1 з займаної посади, оскільки Сумська міська рада під час прийняття оскаржуваного рішення порушила встановлений для регуляторних актів порядок оприлюднення та прийняття.
Крім того, відповідач прийняв рішення про звільнення ОСОБА_1 в період дії ухвали Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року про зупинення рішення СМР від 27 січня 2016 року № 254-МР в частині ліквідації Департаменту та роботи комісії з цього приводу. До того ж, на їх думку, зі змісту рішення СМР від 27 січня 2016 року № 254-МР та рішення №531-МР від 30 березня 2016 року "Про затвердження Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" вбачається, що фактично відбувається реорганізація Департаменту, а не його ліквідація, у зв`язку з чим ОСОБА_1 мала право на переведення до новоутвореної установи, а не звільнення із займаної посади.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 06.05.2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служби містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу "Служби містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування з 07.05.2016 року;
стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 12162,26 грн;
в іншій частині вимог відмовлено у зв`язку з необґрунтованістю.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Сумська міська рада провела у своїх виконавчих органах зміни в організації виробництва і праці шляхом реорганізації, та, не дивлячись на те, що у рішеннях Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР та від 04.05.2016 року №735-МР йдеться про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин, фактично у цьому випадку мала місце реорганізація. Сумська міська рада від завдань і функцій, які виконував Департамент, не відмовилась і правонаступником у договірних відносинах визначила новостворене управління.
У зв`язку із чим суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що правові акти, які стали підставою для ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та звільнення ОСОБА_1 не відповідають вимогам статті 2 КАС України.
Крім того, суд дійшов висновку, що пропозиція позивачу про можливість обійняти посаду у новоствореному органі не ґрунтувалась на вимогах закону, оскільки запропонована не уповноваженою особою, оскільки міського голову ОСОБА_4 не було наділено правом на звільнення чи переведення працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (який є самостійною юридичною особою), а також на прийняття на роботу до новоствореного виконавчого органу - Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (з правом юридичної особи).
Також суд зазначив, що рішення комісії з ліквідації про звільнення ОСОБА_1 , оформлене протоколом № 2 від 06.05.2016 року є таким, що прийняте не в межах повноважень та не у спосіб, що встановлений законодавством України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
30 листопада 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року по справі № 591/3065/16-а.
В обґрунтування скаржник посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення.
Звертав увагу, що відповідачем при ухваленні рішень Сумської міської ради від 27 січня 2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" та № 735-МР від 04 травня 2016 року дотримано норм законодавства. А відтак, зазначені вище рішення є належною підставою для проведення ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради.
Посилався, що вищевказані рішення не мають ознак регуляторного акту, а тому їх прийняття не потребує реалізації всіх передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедур. Наполягає на тому, що в даному випадку мала місце саме ліквідація, а не реорганізація Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради, однак, суди попередніх інстанцій безпідставно дійшли необґрунтованого висновку про те, що відповідачем проведено реорганізацію Департаменту.
Також стверджував, що комісією з ліквідації було прийнято рішення про звільнення позивача, оскільки переведення позивача на іншу роботу без його згоди є неможливим, а пропозицію міського голови про переведення позивача на іншу роботу позивач не прийняв.
Крім того, звертав увагу, що жодні юридичні факти щодо ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не є встановленими, оскільки фактично оскаржувані рішення обґрунтовуються посиланням на факти встановлені відповідно до статті 72 КАС України по справі № 587/769/16-а, а рішення суду по даній справі скасовано.
Так, на думку скаржника судом першої інстанції необґрунтовано взято до уваги постанову Сумського районного суду Сумської області від 29 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року по справі № 587/769/16-а, які ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 листопада 2016 року скасовано, а справу № 587/769/16-а направлено на новий розгляд.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року. Відмовлено Сумській міській раді в задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Зарічного районного суду м. Суми від 14 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
31 січня 2018 року вказана касаційна скарга передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 січня 2018 року визначено склад колегії: Стрелець Т.Г. (головуючий суддя, суддя - доповідач), Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05 червня 2019 року № 627/0/78-19 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: Єресько Л.О. (головуючий суддя, суддя - доповідач), судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 12 вересня 2019 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач, заперечуючи проти доводів касаційної скарги, посилалася на те, що зміст останньої зводиться до виправдання дій по умисному невиконанню судових рішень, намаганню надати власне тлумачення нормам права.
Посилалася на те, що рішенням Сумської міської ради від 04 травня 2016 року змінено рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року за № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності". Тобто фактично прийнято нове рішення про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та утворення нових органів Сумської міської ради (на підставі якого і відбулось звільнення позивача), а тому з 04 травня 2016 року повинна була розпочатися нова процедура ліквідації та звільнення працівників у зв`язку із ліквідацією Департаменту з повідомленням працівників про наступне вивільнення за два місяці.
Проте позивача було звільнено з роботи 06 травня 2016 року, тобто через два дні після прийняття Сумською міською радою рішення від 04 травня 2016 року.
Зауважувала, що фактично мало місце реорганізація, а не ліквідація Департаменту містобудування та земельних відносин, як стверджує відповідач та зазначено в рішеннях Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР та від 04 травня 2016 року № 735-МР.
Звертала увагу, що до звільнення з роботи займала посаду головного спеціаліста відділу "Служба містобудування кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту та земельних відносин Сумської міської ради та бажала працювати в новоствореному структурному підрозділі Сумської міської ради. Проте замість того, щоб при наявності вакантних посад перевести в нове управління, позивача було звільнено з посиланням те, що остання від запропонованої посади відмовилась.
Зазначала, що судами попередніх інстанцій правильно встановлено обставини у справі та не порушено норми матеріального та процесуального права.
Установлені судами фактичні обставини справи.
Матеріалами справи підверджено, що ОСОБА_1 з 20 квітня 2012 року працювала у виконавчих органах Сумської міської ради. Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування, на яку її було переведено згідно Наказу Директора Департаменту ОСОБА_5 від 08 лютого 2014 року № 1К "Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради" у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.
27 січня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради.
04 травня 2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 735-МР "Про внесення змін до рішення Сумської міської ради від 27 січня 2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким викладено в новій редакції рішення № 254-МР від 27 січня 2016 року, в тому числі пункти рішення, які було зупинено ухвалою суду.
06 травня 2016 року на засіданні комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради було прийнято рішення про звільнення ОСОБА_1, яке оформлено протоколом №2.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За змістом пункту 15 частини першої статті 92, частини п`ятої статті 141, статті 146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
Згідно із частиною першою статті 11 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
При цьому, у відповідності до статті 54 Закону № 280/97-ВР, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад.
Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Cтаттею 5-1 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП України) передбачено правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Частиною другою статті 40 КЗпП України установлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Відповідно до частин першої, третьої статті 49-2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи та висновки Верховного Суду.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно частини 3 статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини 4 статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15.12.2017).
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.