ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2019 року
Київ
справа №826/14599/17
адміністративне провадження №К/9901/58026/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та судді Коваленко Н.В., за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д., представника відповідача Кондратенко Олени Володимирівни, розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Волинь" до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "Волинь" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді О.В. Головань від 27 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В., Чаку Є.В. від 23 квітня 2018 року,
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма "Волинь" (далі - ТОВ "Волинь", позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення від 05 жовтня 2017 року № 1856 "Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми "Волинь", м. Київ (НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР №00665-м від 04 травня 2006 року, НР №00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: "Радіо NEXT").
Позовні вимоги мотивовані тим, що після зміни кінцевого бенефіціарного власника у 2016 році він на виконання частини другої статті 59 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" направив відомості про структуру власності за 2016 рік, у яких довів відповідну інформацію до регулятора. Зазначає, що оскільки частину третю статті 35 Закону було доповнено пунктом "ґ" (підставами для переоформлення ліцензії є зміна відомостей про прямого власника (співвласників) та/або кінцевого бенефіціарного власника (контролера) заявника), і відповідний Закон набув чинності лише 30 листопада 2016 року, то при зміні кінцевого бенефіціарного власника до 30 листопада 2016 року позивач не зобов`язаний був подавати заяву про переоформлення ліцензії. Крім того, позивач зазначив, що у випадку наявності вказаного порушення, це могло би бути підставою для притягнення позивача до відповідальності, проте, за нього не передбачено такої санкції як звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії. Також позивач зазначає, що ним не було допущено порушення вимог пункту "а" частини третьої статті 35 Закону, оскільки жодних організаційних змін статусу та умов діяльності ліцензіата не відбулося.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Нацрада з питань телебачення і радіомовлення, як суб`єкт владних повноважень, може на власний розсуд приймати рішення про визнання достатніми підстав для звернення до суду у передбачених законодавством випадках з позовом про анулювання ліцензії, і визнання Нацрадою певних фактів встановленими та достатніми для звернення до суду не означає наявність підстав для анулювання ліцензії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "Волинь" звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та повернути справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 01 серпня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14599/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Разом з касаційною скаргою ТОВ "Волинь" подано клопотання про участь у розгляді справи у касаційному порядку у судовому засіданні.
Ухвалою Верховного Суду від 25 липня 2019 року справу було призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20 серпня 2019 року. Під час розгляду справи оголошено перерву до 10 вересня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Волинь" (код 19138008), місцезнаходження - 02222, м. Київ, вул. Пухівська, буд.1-А, зареєстроване як юридична особа 09 листопада 1992 року; має ліцензії на мовлення Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР № 00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: "Радіо NEXT".
Згідно заяви від 26 травня 2017 року № 260517-1 Громадської організації "Детектор Медіа" з проханням перевірити, чи вчасно були подані заяви про переоформлення ліцензій та документів або їх завірені копії, які підтверджують зміни кінцевого бенефіціарного власника, Нацрадою було прийнято рішення від 01 червня 2017 року № 830 про призначення позапланової перевірки діяльності ТОВ Фірма "Волинь", м. Київ, з метою перевірки дотримання вимог статті 35 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
За результатами перевірки складено акт № 42 ПП/Кв/П/17 від 11 липня 2017 року позапланової перевірки дотримання телерадіоорганізацією законодавства України та умов ліцензії, згідно якого встановлено наступне.
Згідно відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 11 липня 2017 року кінцевим бенефіціарним власником контролером товариства є ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ).
15 лютого 2017 року то Нацради надійшов лист від товариства про зміну кінцевого бенефіціарного власника, яким став ОСОБА_1
Станом на 31 травня 2017 року товариством не подано заяви встановленого зразка про переоформлення ліцензій на мовлення у зв`язку зі зміною кінцевого бенефіціарного власника, документів або їх засвідчених копій, що підтверджують зміну, а також відомостей про структуру власності з урахуванням внесених змін, відповідно до статті 35 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", рішення Нацради від 18 грудня 2013 року № 2434.
Представник товариства отримав примірник акта перевірки 11 липня 2017 року та подав зауваження.
05 жовтня 2017 року Нацрадою прийнято рішення № 1856 (протокол № 33) "Про результати позапланової перевірки ТОВ Фірми "Волинь", м. Київ (НР №00663-м від 25 червня 2011 року, НР №00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року, ефірне мовлення, позивні: "Радіо NEXT"), згідно якого на підставі статті 35, пункту "б" частини п`ятої статті 37, частини першої статті 70, частин першої, другої, п`ятої та шостої статті 72, частин першої та другої статті 73, частини першої статті 74, частин першої тат другої статті 75 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", статті 13 та частини другої статті 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" вирішено: визнати факт неподання ТОВ Фірма "Волинь", м. Київ, заяв про переоформлення ліцензій НР №00341-м від 09 вересня 2009 року у зв`язку з організаційними змінами статусу та умов діяльності ліцензіата; звернутись до суду з позовом про анулювання ліцензій на мовлення ТОВ "Фірми "Волинь", м. Київ, НР № 00663-м від 25 червня 2011 року, НР № 00665-м від 04 травня 2006 року, НР № 00666-м від 25 червня 2011 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що перелік підстав, визначених частиною п`ятою статті 37 та частиною тринадцятою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", для звернення до суду із позовом про анулювання ліцензії на мовлення, є виключними, а встановлені в акті перевірки факти порушення відсутні серед визначених вище підстав для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії. Відтак, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що у Нацради фактично відсутні підстави для звернення до суду з позовом про анулювання ліцензії.
02 вересня 2019 року від ТОВ "Волинь" надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що порушення щодо несвоєчасного повідомлення Нацради з питань радіомовлення і телебачення про зміну кінцевого бенефіціарію зафіксовано вперше, відтак, вважає, що застосування санкції у вигляді анулювання ліцензії є крайнім заходом, який не є співмірним з допущеним порушенням, оскільки частиною сьомою статті 72 Закону України "Про телебаченні і радіомовлення" передбачено, що у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги приймається рішення про оголошення попередження.
Від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "Волинь", у якому вказується на законність рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які дійшли до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
02 вересня 2019 року від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення надійшли письмові пояснення, у яких зазначається, що порушення статті 35 Закону України "Про телебаченні і радіомовлення", зокрема, неподання заяви про переоформлення ліцензії, є вкрай тяжким, оскільки порушує права глядачів на об`єктивну оцінку контенту, який подає телерадіоорганізація у своєму ефірі, у зв`язку з тим, що володіючи інформацією стосовно того, хто є кінцевим бенефіціаром, глядач може оцінити чому та чи інша інформація подається в певному ключі. З огляду на вказане, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення зазначає, що на виконання своїх дискреційних повноважень має право звертатися до суду з позовом про анулювання ліцензії, оскільки саме така санкція передбачена статтею 37 Закону України "Про телебаченні і радіомовлення" за вказане порушення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 лютого 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року відповідають не повністю, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так, повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення у спірних правовідносинах, урегульовано, зокрема, законами України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення", "Про телебачення і радіомовлення" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Статтею 13 вказаного Закону передбачено, що Національна рада, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; нагляд за дотриманням ліцензіатами ліцензійних умов та умов ліцензій; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону; контроль та нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог щодо розкриття інформації про кінцевих бенефіціарних власників (контролерів), а за їх відсутності - про всіх власників та учасників телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги і всіх фізичних осіб та власників і учасників юридичних осіб на всіх рівнях ланцюга володіння корпоративними правами телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги, про пов`язаних осіб та про структуру власності телерадіоорганізації або провайдера програмної послуги. Контроль здійснюється шляхом подання Національною радою запитів про надання інформації до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, запитів на отримання інформації з державних реєстрів, а також запитів про надання інформації до компетентних органів іноземних держав відповідно до міжнародних нормативно-правових актів, ратифікованих Верховною Радою України.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону України "Про телебачення і радіомовлення".
Згідно з положеннями частини другої вказаної статті міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
Рішення про оголошення попередження приймається у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги (частина сьома статті 72).
Рішення про стягнення штрафу приймається: якщо після винесення попередження відповідні порушення не були усунені; якщо телерадіоорганізація за час після видачі (продовження) ліцензії вже отримала не менше трьох попереджень; якщо провайдер програмної послуги за час після сплати ним попереднього штрафу вже отримав не менше трьох попереджень (частина восьма статті 72).
Частиною дванадцятою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" передбачено, що якщо порушення не були усунені після попередження та стягнення штрафу, Національна рада подає до суду справу про анулювання ліцензії на мовлення телерадіоорганізації або справу про скасування державної реєстрації провайдера програмної послуги.