ПОСТАНОВА
Іменем України
11 вересня 2019 року
Київ
справа №808/878/18
провадження №К/9901/11486/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2, ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_4 до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, Приазовського районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, Приморського районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1, що діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2, та ОСОБА_3, що діє в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_4, на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Добродняк І. Ю. (головуючий), Бишевської Н. А., Семененка Я. В.
І. Суть спору:
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 ) та ОСОБА_3 (надалі - ОСОБА_3 ) в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_4 (надалі -
ОСОБА_4 ) звернулись до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (надалі - УДМС), Приазовського районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (надалі - Приазовський РС) та Приморського районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (надалі - Приморський РС), у якому просили:
1.1. визнати протиправними дії УДМС в особі територіального підрозділу -Приазовського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року;
1.2. зобов`язати УДМС в особі територіального підрозділу - Приазовського РС оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, з проставленою відміткою місця проживання без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру (надалі - ЄДДР), а саме: без формування (присвоєння) унікального номеру запису в ЄДДР (УН3Р) та будь якого іншого цифрового ідентифікатора, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук та автоматизованої обробки персональних даних;
1.3. визнати протиправними дії УДМС в особі територіального підрозділу -Приморського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року;
1.4. зобов`язати УДМС в особі територіального підрозділу - Приморського РС оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, з прославленою відміткою місця проживання без застосування засобів ЄДДР, а саме: без формування (присвоєння) унікального номеру запису в ЄДДР (УНЗР) та будь якого іншою цифрового ідентифікатора, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук та автоматизованої обробки персональних даних;
1.5. зобов`язати УДМС в особі територіальних підрозділів - Приазовського РС і Приморського РС вести паспортний облік щодо неповнолітніх ОСОБА_2 та ОСОБА_4 за прізвищем, іменем та по-батькові, роком народження та за місцем реєстрації, без використання будь-якого цифровою ідентифікатора особи (у т. ч. за серією та номером паспорту), без внесення інформації про них до ЄДДР чи будь-яких баз даних і реєстрів та без автоматизованої обробки та передачі персональних даних.
2. Свої вимоги законні представники позивачів обґрунтовують тим, що чинним законодавством передбачена можливість видачі документа як у формі книжечки,
так і у вигляді картки, як це передбачено Законом України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (надалі - Закон № 5492-VI). Відтак, законні представники позивачів наголошували, що право отримання паспорта громадянина України старого зразка ставиться у залежність від рівня матеріально-технічного забезпечення підрозділів міграційної служби, а не від реалізації права особи отримати такий паспорт, що грубо порушує основоположні конституційні права громадян, передбачені статтями 21-24, 27-29, 31, 32, 34, 35, 41-43. 46-48, 53, 60, 67, 68 Конституції України, на життя, релігійні переконання, честь, гідність, здоров`я, працю та заробітну плату, навчання, розвиток особистості тощо, оскільки громадяни, які за релігійними переконаннями відмовляються від отримання паспорта з безконтактним електронними носієм або з ним, від присвоєння унікального номеру запису у реєстрі (УНЗР) та від зняття біометричних даних, обліку персональних даних в ЄДДР позбавляються згідно з пунктами 2 та 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" (надалі - Постанова № 302) права на отримання паспорта у формі книжечки. Позивачі зазначили, що громадянин відповідно до статті 32 Конституції України та статті 6 Закону України "Про захист персональних даних" має право на відмову від обробки його даних в інформаційно-телекомунікаційній системі якою є ЄДДР та, відповідно, право на відмову від УНЗР, як невід`ємної частини ЄДДР, а тому законні представники позивачів вважають, що безпідставними є висновки органу ДМС про те, що законодавством передбачена видача паспорта громадянина України виключно у вигляді картки.
3. Відповідачі позов не визнали. Під час судового розгляду звертали увагу на те, що відмова від біометричного паспорта громадянина України для осіб, які документуються паспортом вперше, чинним законодавством не передбачена, які видача паспортів старого зразка. Зазначають, що при отриманні першого паспорта, при необхідності обміну паспорта або відновлення замість втраченого чи викраденого паспорт громадянина України оформлюється виключно засобами ЄДДР. Відповідачі пояснили, що відповідно до частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону № 5492-VI Постановою № 302 затверджено зразок бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, відповідно до якої запроваджено із застосуванням засобів ЄДДР: з 1 січня 2016 року оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ (надалі - Постанова № 2503-ХІІ); з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою. Зважаючи на це, Положення про паспорт громадянина України (зразка 1994 року) залишається чинним тільки в тій частині, яка не суперечить чинному законодавству України, зокрема, Закону № 5492-VI.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_2 по досягненню 16-річного віку, не маючи намір оформлювати паспорт у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, звернулась із заявою від 14 листопада 2017 року до Приазовського РС про оформлення та видачу паспорту громадянина України у формі книжечки (зразка 1994 року). Посилаючись на Закон України "Про звернення громадян", заявники просили надати відповідь на вказану заяву і одночасно зазначили, що копію свідоцтва про народження і дві фотокартки для оформлення паспорта буде надано у разі позитивної відповіді на заяву.
5. 22 листопада 2017 року Приазовський РС надав відповідь № 2336/1802 законним представникам, зокрема, ОСОБА_1, про те, що при отриманні паспорта громадянина України у зв`язку із оформленням паспорта вперше після досягнення 14-річного віку його оформлення здійснюється виключно із застосуванням засобів ЄДДР, тобто громадянин може отримати тільки біометричний документ.
Також заявникам надано роз`яснення про те, що Законом № 5492-VI закріплено право громадянина на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що містяться у паспорті громадянина України. Таке право реалізується шляхом подання заяви відповідному уповноваженому суб`єкту про внесення або відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук особи до безконтактного електронного носія. Відмова від біометричного паспорта громадянина України для осіб, які документуються вперше, чинним законодавством не передбачена.
6. У грудні 2017 року ОСОБА_2 та її законні представники звернулись із заявою до УДМС про оформлення бланку паспорта громадянина України без застосування ЄДДР та видачі виключно у вигляді паспортної книжки, форма якої не заборонена діючим законодавством України.
7. У відповіді від 26 грудня 2017 року № 2301/01-М-305 УДМС з приводу надання роз`яснення щодо введення в обіг документів із безконтактним електронним носієм, а також можливості оформлення паспортних документів без застосування засобів ЄДДР повідомило про порядок оформлення паспорта громадянина України згідно чинного законодавства, а саме: виключно із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру, тобто у зв`язку з оформленням паспорта вперше після досягнення 14-річного віку громадянин може отримати тільки біометричний паспортний документ. Відмова від біометричного паспорта громадянина України для осіб, які документуються паспортом вперше, чинним законодавством не передбачена, які видача паспортів старого зразка. При отриманні першого паспорта, при необхідності обміну паспорта або відновлення замість втраченого чи викраденого паспорт громадянина України оформлюється виключно засобами ЄДДР.
8. Також 26 грудня 2017 року ОСОБА_2 та її законні представники подали заяву до УДМС про оформлення бланку паспорта громадянина України без застосування ЄДДР та видачу ОСОБА_2 виключно у вигляді паспортної книжки, форма якої не заборонена діючим законодавством України. До заяви додано дві фотокартки розміром 3,5 х 4,5 для оформлення бланку паспорту, копію свідоцтва про народження.
9. ОСОБА_4 по досягненню 16-річного віку, не маючи намір оформлювати паспорт у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій, звернувся із заявою від 14 листопада 2017 року до Приморського РС про оформлення та видачу паспорту громадянина України у формі книжечки (зразка 1994 року). Посилаючись на Закон України "Про звернення громадян", заявники просили надати відповідь на вказану заяву і одночасно зазначили, що копію свідоцтва про народження і дві фотокартки для оформлення паспорта буде надано у разі позитивної відповіді на заяву.
10. 16 грудня 2017 року Приморський РС надав відповідь № 2337/4998, згідно з якою Приморський РС не має технічної можливості оформити паспорт громадянина України відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ. Повідомлено також, що передбачалось оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки, до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення паспорта громадянина України у формі ID-картки. Оскільки Приморський РС забезпечений в повному обсязі матеріально-технічними ресурсами для оформлення паспорта громадянина України у формі ID-картки засобами ЄДДР, а з 1 березня 2017 року припинено оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки. Всі залишки отриманої бланкової продукції паспортів громадянина України у формі книжечки використані та не видаються з 1 березня 2017 року.
11. 26 грудня 2017 року ОСОБА_4 та його законні представники повторно звернулись із заявою до Приморського РС про оформлення бланку паспорта громадянина України без застосування ЄДДР, та видачі виключно у вигляді паспортної книжки, форма якої не заборонена діючим законодавством України, однак листом від 17 січня 2018 року № 2337/170 заявникам повідомлено про відсутність технічної можливості видачі паспорту у вигляді книжечки.
12. У грудні 2017 року ОСОБА_4 та його законні представники звертались до УДМС із заявою про оформлення бланку паспорта громадянина України без застосування ЄДДР та видачі виключно у вигляді паспортної книжки, форма якої не заборонена діючим законодавством України.
13. У відповіді від 26 грудня 2017 року № 2301/01-О-306 УДМС зазначив, що частиною четвертою статті 14 Закону 5492-VI закріплено право громадянина на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті громадянина України. Відмова від біометричного паспорта громадянина України для осіб, які документуються паспортом вперше, чинним законодавством не передбачена, які видача паспортів старого зразка. При отриманні першого паспорта, при необхідності обміну паспорта або відновлення замість втраченого чи викраденого паспорт громадянина України оформлюється виключно засобами Єдиного державного демографічного реєстру.
14. Уважаючи вказані дії відповідачів протиправними, позивачі звернулись до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
15. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 24 жовтня 2018 року позов задовольнив частково:
15.1. визнав протиправними дії Приазовського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ;
15.2. зобов`язав Приазовський РС оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, відповідно до Положення № 2503-ХІІ;
15.3. визнав протиправними дії Приморського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою № 2503-ХІІ;
15.4. зобов`язав Приморський РС оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, відповідно до Положення № 2503-ХІІ;
15.5. у решті позовних вимог відмовив.
16. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідачі жодних із правових підстав, визначених законодавцем для прийняття рішення про відмову проведення оформлення паспортів громадянин України у вигляді паспортної книжки, не вказали, а наведені ними в обґрунтування обставини є невиконанням належним чином останніми дій, які повинні були і могли бути вчинені в силу покладених на них обов`язків і згідно з чинним законодавством України.
17. При цьому, обираючи спосіб захисту порушених прав позивачів, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що для належного захисту цих прав позивачів слід зобов`язати територіальні відділи УДМС оформити та видати неповнолітнім дітям позивачів паспортів громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ.
18. Суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції, покладену в основу мотивування протиправності дій відповідачів щодо відмови в оформленні та видачі позивачам паспорта громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року.
19. Разом із цим, апеляційний суд дійшов висновку про неправильність обраного судом першої інстанції способу захисту порушених прав позивачів, а саме про зобов`язання відповідача оформити та видати позивачам паспорт громадянина України у вигляді книжечки (на паперових носіях) зразка 1994 року.
20. Третій апеляційний адміністративний суд зазначив, що в спірному випадку суть відповіді (відмови) відповідача на заяви позивачів щодо оформлення та видачі їм паспорта громадянина України полягає виключно у відсутності у осіб права на отримання паспорта громадянина України у вигляді книжечки. Оскільки відповідач не надав відповідної оцінки поданим позивачами заявам та не прийняв належного рішення по суті поставленого позивачами питання щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки, правильним і ефективним способом захисту порушених прав позивачів, на думку суду апеляційної інстанції, є зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачів з урахуванням висновків суду.
21. Апеляційний суд при цьому звернув увагу на те, що суд не може переймати на себе дискреційні повноваження відповідача як суб`єкта владних повноважень, який має право вимагати від заявника дотримання певної форми звернення та настання певних подій, з якими закон пов`язує відповідний обов`язок суб`єкта владних повноважень.
22. За наведених обставин Третій апеляційний адміністративний суд за результатом апеляційного розгляду постановою від 26 лютого 2019 року скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року в частині задоволених позовних вимог та ухвалив у цій частині нове рішення, яким:
22.1. визнав протиправними дії УДМС в особі територіального підрозділу -Приазовського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ;
22.2. визнав протиправними дії УДМС в особі територіального підрозділу - Приморського РС щодо відмови в оформленні та видачі ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ;
22.3. зобов`язав УДМС повторно розглянути заяви ОСОБА_2 від 26 грудня 2017 року та ОСОБА_4 від 4 грудня 2017 року про оформлення та видачу паспорта громадянина України у вигляді книжечки відповідно до Положення
№ 2503-ХІІ, з урахуванням висновків суду;
22.4. в іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2018 року залишив без змін.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
23. Позивачі подали касаційну скаргу, в якій посилаються на порушення з боку суду апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування ним норм матеріального права.
24. З-поміж іншого, скарга обґрунтована неефективністю обраного судом апеляційної інстанції способу захисту порушених прав позивачів. За твердженням останніх, органи ДМС при повторному розгляді заяв щодо видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року, незважаючи на висновки судів, повторно відмовляють у видачі паспортів, у зв`язку з чим виникає необхідність чергових звернень до суду.
25. У скарзі позивачі просять скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
26. УДМС подало відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Позиція Верховного Суду
27. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.