ПОСТАНОВА
Іменем України
12 вересня 2019 року
Київ
справа №806/1278/16
адміністративне провадження №К/9901/8644/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Житомирської міської ради на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року (головуючий суддя - Семенюк М.М., судді - Гурін Д.М., Черняхович І.Е.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року (головуючий суддя - Зарудяна Л.О., судді - Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В.) у справі
за позовом Житомирської міської ради
до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство фінансів України
про визнання бездіяльності протиправною, стягнення коштів, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Житомирська міська рада звернулась до суду з позовом, в якому просила :
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України який, всупереч вимогам статей 21-22, пункту 6 статті 116, статті 117 Конституції України, п. 1, 2 ч. 1 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", п. 5, 6 ст. 102, ст. 103-2, ст. 103-4 Бюджетного кодексу України не вжив (не прийняв) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій;
- стягнути з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частину шкоди в розмірі 92 000 грн., яка завдана внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України, яким не було вжито (прийнято) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідач, проявляючи протиправну бездіяльність, всупереч вимог чинного законодавства, не вжив заходів та не прийняв рішень (проектів) по унеможливленню звуження прав пільгових категорій громадян на безкоштовний проїзд на автобусних маршрутах загального користування та проїзд на залізничному транспорті. Також, доведені місту Житомир обсяги освітньої і медичної субвенції не забезпечують мінімальну потребу на утримання загальноосвітніх навчальних закладів та закладів охорони здоров`я міста.
Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, у позовних вимогах було відмовлено.
Відмовляючи в позовних вимогах, суди виходили з того, що питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України, як наслідок, вимога позивача щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не вжиття (не прийняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" в частині надання в повному обсязі від потреби субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян, освітньої та медичної субвенцій є безпідставною. Також суди вказали, що оскільки з боку відповідача відсутня протиправна бездіяльність щодо невжиття (неприйняття) жодних заходів, дій та/або/і рішень на розробку проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", як наслідок, відсутні підстави для стягнення з Кабінету Міністрів України на користь Житомирської міської ради частину шкоди в розмірі 92 000 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
21 грудня 2016 року позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2016 року, в якій просив їх скасувати та ухвалити у справі нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій (ч. 6 ст. 102 БК України). Відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України, зокрема у сфері економіки та фінансів розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України
Відповідачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій, оскільки питання розробки проектів закону про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України віднесено до компетенції Міністерства фінансів України.
Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2019 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивачем неодноразово направлялися звернення до державних органів влади та їх посадових осіб щодо збільшення видатків державної субвенції та ініціювання питання щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" (а.с. 38, 41-46, 93-101, 106-107, 109-112), проте за результатами їх розгляду, збільшення видатків державної субвенції не відбулося, про що свідчать копії відповідей на звернення (а.с. 54-65, 102-103,108).
На думку Житомирської міської ради, Кабінетом Міністрів України не дотримано вимог Бюджетного кодексу України щодо фінансування делегованих державою повноважень по галузях "Освіта" та "Охорона здоров`я", внаслідок зазначеної бездіяльності міська рада не отримала кошти з державного бюджету у вигляді субвенцій, у зв`язку з чим всі видатки на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та закладів охорони здоров`я міста лягли виключно на міський бюджет.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 32 Бюджетного кодексу України (далі - БКУ), Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.
Частина 2 даної статті передбачає, що за складання проекту закону про Державний бюджет України, визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, відповідає Міністерство фінансів України.
Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету (включаючи загальний обсяг державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів) та дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди.
Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України.
Згідно з пунктом 9 статті 2 БКУ бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди.
Абзацом 3 частини 2 статті 22 БКУ передбачено, що головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, можуть бути виключно - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.
Відповідно до вимог статті 35 БКУ головними розпорядниками бюджетних коштів має бути забезпечено складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.