ПОСТАНОВА
Іменем України
11 вересня 2019 року
Київ
справа №761/36630/15-а
провадження №К/9901/33357/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державного територіально-галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" до Виконавчого комітету Коростенської міської ради, Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Коростенської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання укласти додаткову угоду, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державного територіально-галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" на постанову Шевченківського районного суду міста Києва від 29 серпня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Маліновської В. М., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Степанюка А. Г., суддів: Кузьменка В. В., Шурка О. І.
І. Суть спору
1. У грудні 2015 року Державного територіально-галузевого об`єднання "Південно-Західна залізниця" (далі також - ДТГО "Південно-Західна залізниця") звернулось до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Коростенської міської ради (далі - Виконком Коростенської міської ради), Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Коростенської міської ради (далі також - УПСЗН) про визнання протиправними дій відповідачів щодо відмови в укладенні додаткової угоди до договору про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам від 28 січня 2015 року № 17 (від 24 лютого 2015 року №ПЗ/ДН-4-155190/НЮ); зобов`язання відповідачів укласти з ДТГО "Південно-Західна залізниця" додаткову угоду до договору про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам від 28 січня 2015 року № 17 (від 24 лютого 2015 року № ПЗ/ДН-4-155190/НЮ) у редакції, що є невід`ємною частиною позову.
2. В мотивування позову зазначив, що ДТГО "Південно-Західна залізниця" в особі відокремленого підрозділу Коростенська дирекція залізничних перевезень, надаються послуги по пільговому перевезенню окремих категорій пасажирів громадян у приміському сполученні зі станції Коростень м. Коростеня, що передбачено Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", Законом України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", Законом України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці і інших громадян похилого віку в Україні" та постановою Кабінету Міністерства України від 17 травня 1993 року № 354 "Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування".
2.1. З метою виконання зазначених вище законодавчих актів, між ДТГО "Південно-Західна залізниця" (перевізник) та відповідачами укладено договір від 28 січня 2015 року № 17, за умовами якого регламентовано взаємовідносини сторін щодо відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, термін дії договору на період з 01 січня 2015 року по 30 червня 2015 року.
2.2. Так, термін дії вказаного договору закінчився 30 червня 2015 року, а станом на 01 липня 2015 року законодавчих змін щодо порядку та способу відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам не відбувалося.
2.3. Позивач вказує, що 15 червня 2015 року позивачем направлено на адресу відповідачів додаткову угоду до вищевказаного договору щодо продовження дії останнього до кінця 2015 року, на що 23 липня 2015 року та 03 серпня 2015 року відповідачами надано відповіді про відмову в укладанні додаткової угоди з підстав відсутності бюджетного фінансування.
2.4. Таким чином, посилаючись на те, що компенсація за пільговий проїзд окремих категорій громадян шляхом перерахування субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам передбачена Порядком перерахування деяких субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг, субсидій та компенсацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20, і визначає механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, позивач стверджує, що відповідачі ухиляючись від укладання додаткової угоди не виконують своїх прямих владно-управлінських функцій, чим фактично позбавляють позивача права на отримання компенсаційних виплат зі пільговий проїзд окремих категорій громадян в подальшому - за період 2 півріччя 2015 року.
2.5. Вважаючи відмову в укладанні додаткової угоди з підстав відсутності бюджетного фінансування протиправною, ДТГО "Південно-Західна залізниця" звернулось до суду з вимогою про зобов`язання відповідачів укласти додаткову угоду до договору про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 28 січня 2015 року між Виконкомом Коростенської міської ради (замовник), УПСЗН (платник) та ДТГО "Південно-Західна залізниця" (перевізник) укладено договір № 17 про відшкодування за перевезення пільгової категорії пасажирів залізничним транспортом за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - Договір), предметом якого є регламентація взаємовідносин сторін щодо здійснення відшкодування за перевезення пільгових категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам залізничним транспортом на приміських маршрутах.
4. Пунктом 2.2.1 Договору закріплено, що перевізник забезпечує перевезення окремих категорій громадян, відшкодування витрати за пільгове перевезення яких здійснюється у відповідності до Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік".
5. Згідно з пунктом 2.3.1 Договору платник забезпечує протягом 3 днів перевірку поданого перевізником розрахунку суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян і складає акт звіряння розрахунку за надані послуги в межах бюджетних призначень на 2015 рік.
6. Крім того, відповідно до пункту 2.3.2 Договору платник здійснює розрахунки з перевізником у п`ятиденний термін після отримання відповідного фінансування в межах обсягу затверджених асигнувань на ці цілі. У разі скорочення (збільшення) обсягу затверджених асигнувань вживає заходи щодо приведення договірних зобов`язань з перевізником та обсягів бюджетних зобов`язань у відповідності до уточнених обсягів бюджетних асигнувань.
7. Пунктом 3.2 Договору сторона, яка є ініціатором розірвання Договору, попереджає іншу сторону не пізніше ніж за 30 днів.
8. Відповідно до пункту 5.1 Договору термін його дії встановлюється з 01 січня 2015 року по 30 червня 2015 року.
9. Всі зміни та доповнення до даного Договору складаються у письмовій формі і вважаються дійсними після підписання їх сторонами (пункт 6.1 Договору).
10. Листом Виконкому Коростенської міської ради від 28 квітня 2015 року № 5510/19.3 повідомлено позивача з посиланням на пункт 3.2 Договору про розірвання у місячний термін Договору у зв`язку з недостатністю коштів, доведених міському бюджету з державного бюджету на перевезення окремих категорій громадян залізничним транспортом.
11. 15 червня 2015 року Відокремленим підрозділом Коростенської дирекції залізничних перевезень ДТГО "Південно-Західна залізниця" на адресу УПСЗН направлено лист № 421 із пропозицією підписання додаткової угоди до Договору, до якого додано три її примірники.
12. Листом УПСЗН від 21 липня 2015 року №19.5 повернуто без розгляду три примірники проекту додаткової угоди до Договору у зв`язку з відсутністю кошторисних призначень.
13. Крім того, Виконком Коростенської міської ради листом від 17 липня 2015 року № 02-17/1756 повідомив позивача, що у випадку надання субвенцій з Державного бюджету України питання стосовно підписання додаткової угоди до Договору буде додатково розглядатися.
14. Своєю чергою, Відокремленим підрозділом Коростенської дирекції залізничних перевезень ДТГО "Південно-Західна залізниця" на адресу УПСЗН направлено лист від 08 липня 2015 року № 492 із проханням сприяти у вирішенні питання щодо повного відшкодування збитків, до якого додано розрахунок потреби в коштах на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення по м. Коростень, згідно з яким належна до компенсацій сума за січень-червень 2015 року склала 1622 349,09 грн., а план (потреба) на 2015 рік - 3244 698,18 грн.
15. Листом УПСЗН від 18 серпня 2015 року № 8054/195 повернуто позивачу без розгляду розрахунки (облікові форми) про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом ветеранів праці, пенсіонерів за віком, ліквідаторів наслідків аварії на ЧАЕС, інвалідів загального захворювання та рахунок від 04 серпня 2015 року № 7/15 на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян на суму 393735,14 грн. у зв`язку з непідписанням додаткової угоди до Договору та за відсутності кошторисних призначень.
16. На підставі вищевстановлених обставин, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 7, 9 Закону України "Про залізний транспорт", ст. 22 Бюджетного кодексу України, ст. 627 Цивільного кодексу України, а також затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 року №256 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок №256), суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність нормативного обов`язку відповідачів укладати додаткові угоди до договору перевезення, а відтак неналежність обраного Позивачем способу захисту.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
16. Постановою Шевченківського районного суду міста Києва від 29 серпня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, в позові відмовлено.
17. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з системного аналізу приписів статей 7, 9 Закону України "Про залізний транспорт", статті 22 Бюджетного кодексу України, статті 627 Цивільного кодексу України, а також затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету (далі - Порядок № 256), внаслідок чого дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність нормативного обов`язку відповідачів укладати додаткові угоди до договору перевезення, а відтак неналежність обраного позивачем способу захисту.
18. Зазначена позиція була підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
19. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
20. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що відсутність коштів для належного виконання грошового зобов`язання не може бути обставиною, що звільняє від відповідальності, незалежно від підстав її виникнення.
21. Водночас, представник УПСЗН у запереченні вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
23. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.