ПОСТАНОВА
Іменем України
10 вересня 2019 року
Київ
справа №820/5500/17
адміністративне провадження №К/9901/56576/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/5500/17
за позовом ОСОБА_1 до Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області, Харківської обласної державної адміністрації, Управління Служби безпеки України в Харківській області про визнання незаконними дій
за касаційною скаргою ОСОБА_1,
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року, ухвалене суддею Сліденком А.В., та
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Ральченка І.М., суддів Катунова В.В., Бершова Г.Є.
У С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області, Харківської обласної державної адміністрації, Управління Служби безпеки України в Харківській області, в якому просив:
- визнати незаконними дій посадових Управління СБУ щодо ненадання позивачу копії акту перевірки стану охорони державної таємниці, що проводилася в період з 10.07.2017 по 13.07.2017, висновку по акту за результатами перевірки та повідомлення про припинення позивачу допуску до державної таємниці;
- визнати незаконними дії посадових осіб Харківської ОДА щодо ненадання позивачу розпорядження від 24.07.2017 № 145-к про оголошення розпорядження Президента України від 24.07.2017 № 151/2017-рн "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області", подання ХОДА до Кабінету Міністрів та Президента України про звільнення позивача з посади;
- визнати незаконними дії посадових осіб Краснокутської РДА щодо ненадання позивачу акту перевірки стану охорони державної таємниці, що проводилася в період з 10.07.2017 по 13.07.2017, висновку по акту за результатами перевірки та повідомлення про припинення позивачу допуску до державної таємниці.
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані дії відповідачів порушують норми статті 25 Закону України "Про державну таємницю" щодо належного повідомлення позивача про причини скасування його допуску до державної таємниці, що в свою чергу тягне порушення його конституційних прав на захист.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 09 січня 018 року роз`єднано поєднані в одне провадження у справі № 820/5500/17 позовні вимоги. Даною ухвалою постановлено у межах справи № 820/5500/17 здійснювати розгляд і вирішення спору за вимогами до Управління Служби безпеки України в Харківській області (надалі - відповідач 1, Управління СБУ) та Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області (надалі - відповідач 2, Краснокутська РДА). Виділено в окреме самостійне провадження позовні вимоги до Харківської обласної державної адміністрації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року у справі № 820/5500/17, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, у задоволенні позовних відмовлено в повному обсязі.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з відсутності ознак протиправності в діях відповідачів стосовно ненадання позивачу запитуваних у відповідних зверненнях документів, оскільки відповідачами надавалися відповіді як розпорядниками інформації в розумінні положень Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Закону України "Про інформацію" із дотриманням норм означених законів. Зокрема, останніми повідомлялося, що витребувані позивачем документи мають гриф секретності "Для службового користування", а тому не підлягають наданню за його запитом у зв`язку із позбавленням позивача доступу до державної таємниці.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
17 липня 2018 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, якою він просив скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанції постановлені з порушенням норм матеріального та процесуального права.
У касаційній скарзі скаржник вказує, як на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, на відсутність правових підстав для роз`єднання його первинних позовних вимог в окремі провадження, оскільки вважає їх взаємопов`язаними. Однак апеляційним судом такі процесуальні дії, на думку скаржника, безпідставно залишено без уваги.
Порушення норм матеріального права, ОСОБА_1 у касаційній скарзі обґрунтовує тим, що суди не звернули уваги, що під час проведення перевірки з 10.07.2017 по 13.07.2017 та прийняття рішення про припинення позивачу допуску до державної таємниці, позивач знаходився на лікарняному, а тому участі при проведенні перевірки не приймав, у зв`язку з чим йому не відомо про порушення, які були виявлені під час перевірки та які були викладені в акті перевірки. Однак, саме складений за результатами цієї перевірки акт та висновок даного акту стали підставою для припинення допуску позивачу до державної таємниці. Всупереч вимог статті 25 Закону України "Про державну таємницю" жоден орган не повідомив позивача про позбавлення його допуску до державної таємниці.
На переконання позивача, з аналізу переліку, наведеного у статті 8 Закону України "Про державну таємницю", слідує, що акти перевірок, висновки перевірок, повідомлення про причини і підстави припинення або відмови громадянину у наданні допуску до державної таємниці, подання про звільнення осадових осіб органів державної влади - не є державною таємницею. Тому позивач вважає недоведеною обставиною, віднесення відповідачем запитуваної ним інформації до інформації з обмеженим доступом у відповідності до вимог пункту 2 статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (сукупність вимог "трискладового тесту").
У підсумку позивач вказує, що відсутність будь-якого аналізу з боку суду в оскаржуваних рішеннях його аргументів та не наведення мотивів їх відхилення, порушує його право на справедливий судовий розгляд та право на захист прав та інтересів судом, гарантовані частиною 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і статтею 55 Конституції України.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року №641/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
04 вересня 2019 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. за наслідками повторного автоматизованого розподілу прийнято до провадження справу за даною касаційною скаргою, закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи.
06 серпня 2018 року та 15 серпня 2018 року до Верховного Суду надійшли відзиви відповідно Краснокутської РДА та УСБУ в Харківській області на касаційну скаргу ОСОБА_1, де просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року - без змін.
В обґрунтування поданого відзиву Краснокутська РДА, погоджуючись із висновками судів попередніх інстанції, вказувала, що акти перевірок стану охорони державної таємниці та приймання - передачі матеріальних носіїв секретної інформації у режимно-секретному органі включено до Переліку відомостей, які становлять службову інформацію, і яким надається гриф обмеження доступу "Для службового користування", затвердженого розпорядженням голови Краснокутської РДА від 07.09.2016 № 454 (зі змінами), посаду якого на час видання розпорядження обіймав позивач.
Оскільки 24 липня 2017 року, тобто в перший робочий день після хвороби, на виконання розпорядження Президента України від 24.07.2017 №151/2017-рп, розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 24.07.2017 № 145-к, своїм розпорядженням від 24.07.2017 № 135-к ОСОБА_1 оголосив про припинення виконання повноважень на посаді голови Краснокутської РДА, то це відповідно, потягло за собою припинення доступу до роботи з документами, які мають гриф секретності "Для службового користування".
Тож, приймаючи до уваги ту обставину, що до відповідача 2 від уповноважених органів не надходило жодних повідомлень щодо скасування грифу "Для службового користування" з даного документа, то останній вважає свої дії по відмові у наданні позивачу копії цього акту правомірними, оскільки на момент його запиту посаду він уже не обіймав, то і правові підстави, що надавали б йому можливість доступу до роботи з документами, які мають гриф "Для службового користування", були відсутні.
УСБУ в обґрунтування свого відзиву вказували, що норми статей 8 та 25 Закону України "Про державну таємницю", на які позивач посилається в касаційній скарзі взагалі не регулюють спірних правовідносин. Так статтею 8 Закону визначено, яка саме інформація відноситься до державної таємниці, а статтею 25 визначено порядок оскарження рішення про відмову в наданні допуску до державної таємниці, а не порядок оскарження рішення про скасування допуску до державної таємниці.
Відповідач 1 пояснював, що Управлінням на підставі пункту 6.4 "Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Службі безпеки України", затвердженого наказом ЦУ СБ України від 21.08.2012 № 400, акту перевірки стану охорони державної таємниці в Краснокутській РДА від 12.07.2017 реєстровий № 70/26-11249 присвоєно гриф "Для службового користування", а тому обов`язок розпорядника надавати цю інформацію обмежений в силу статті 22 Закону України " Про доступ до публічної інформації".
Далі УСБУ зазначало, що позивачу на його звернення від 11.10.2017 (реєстр. № М-834 від 12.10.2017) Управлінням листом від 26.10.2017 № 70/26-М834/7 було повідомлено про виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства в сфері охорони державної таємниці, допущених ОСОБА_1, не усунення ним таких порушень, що стали підставою для скасування йому допуску до державної таємниці, а тому твердження останнього про те, що йому невідомо про порушення, які були виявлені під час перевірки та викладені у відповідному акті перевірки.
Управління звертало увагу суду касаційної інстанції, що доводи автора касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норми процесуального права, що полягало у залишенні без уваги дій суду першої інстанції при винесенні ухвали від 09.01.2018 про роз`єднання позовних вимог не відповідають дійсності. Оскільки, подана позивачем апеляційна скарга не містила заперечень на цю ухвалу, як того вимагає частина 3 статті 293 КАС України. Тому судом апеляційної інстанції правомірно не надавалася оцінка відповідним процесуальним діям суду першої інстанції.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Позивач обіймав посаду голови Краснокутської РДА у період з 09 квітня 2014 року по 24 липня 2017 року.
24 липня 2017 розпорядженням Президента України № 151/2017-рн ОСОБА_1 звільнено з посади голови Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області.
16 серпня 2017 позивач звернувся до Управління СБУ із заявою про надання документу, згідно з яким його було позбавлено доступу додержавної таємниці.
За наслідками розгляду зазначеного звернення листом Управління СБУ від 23.08.2017 № 70/26-м-679/7 останнього повідомлено, що повноваження щодо вирішення питань про припинення доступу до державної таємниці належить до компетенції органів Служби безпеки України.
31 серпня 2017 позивач звернувся із заявою до Управління СБУ, у якій просив надати документ (акт, протокол), на підставі якого йому було скасовано допуск до державної таємниці.
Листом начальника Управління СБУ від 08.09.2017 № 796-м-736/7 позивача повідомлено, що допуск до державної таємниці скасовано розпорядженням Управління Служби безпеки України в Харківській області за результатами проведеної контрольної перевірки стану охорони державної таємниці, про що складений акт від 12.07.2017 № 70/26-11249.
13 вересня 2018 ОСОБА_1 повторно звернувся із заявою до Управління СБУ про надання відомостей щодо законодавчих підстав проведення перевірки та вказати причину, з якої не надано можливості усунути виявлені нею порушення.
За результатами розгляду вказаного звернення листом від 29.09.2017 № 70/26-м-779/7 начальника Управління СБУ позивача повідомлено, що перевірку було проведено відповідно до статті 37 Закону України "Про державну таємницю", акт проведення перевірки стану охорони державної таємниці, на підставі якого скасовано допуск до державної таємниці, має гриф обмеження доступу "Для службового користування", у зв`язку з чим не можливо направити його на адресу позивача.
Також, ОСОБА_1 засобами електронного зв`язку 11.10.2017 направлено на адресу начальника Управління СБУ звернення про надання інформації про допущені ним порушення законодавства, що призвели до скасування допуску до державної таємниці або відповідного витягу з акту.
Звернення позивача від 11.10.2017 було розглянуто та листом начальника цього Управління від 26.10.2017 № 70/26-м-834/7 надано відповідь із викладенням змісту порушень законодавство у сфері охорони державної таємниці, допущених ОСОБА_1, неусунення ним таких порушень, що є підставою для скасування допуску до державної таємниці.
09 листопада 2017 позивачем засобами електронного зв`язку направлено на адресу начальника Управління СБУ лист з приводу неповідомлення його про причини та підстави скасування допуску до державної таємниці, проведення перевірки з цього питання, притягнення до відповідальності винних осіб, повідомлення дати та вихідного номеру Повідомлення про скасування допуску до державної таємниці, вчинення Краснокутською районної державної адміністрації Харківської області порушень у сфері режиму секретності.
Листом від 23.11.2017 Управління СБУ повідомило позивача про реквізити направленого до Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області повідомлення про скасування допуску до державної таємниці, існування обов`язку інформувати лише про факт відмови у наданні допуску до державної таємниці, а не про факт скасування допуску до державної таємниці, одержання листа Краснокутської районної державної адміністрації Харківської області про усунення недоліків у сфері охорони державної таємниці.
Також, 10 жовтня 2017 ОСОБА_1 засобами електронного зв`язку на адресу голови Краснокутської РДА направлено звернення щодо надання завіреної належним чином копії акту перевірки Служби безпеки України, на підставі якого позивачу було скасовано допуск до державної таємниці.
27 жовтня 2017 на адресу голови Краснокутської РДА позивачем засобами електронного зв`язку направлено звернення стосовно надання завіреної копії повідомлення щодо скасування йому допуску до державної таємниці.
03 листопада 2017 головою Краснокутської РДА листом від 03.11.2017 № 11-806/01-25 надано відповідь на зазначені звернення ОСОБА_1, якою повідомлено, що друкування і розмноження в установі документів з грифом "Для службового користування" за допомогою електронно-обчислювальної техніки та копіювально-розмножувальної техніки проводиться з урахуванням вимог законодавства у сфері захисту інформації; та запропоновано позивачу звернутись до Управління СБУ.
03 листопада 2017 позивачем засобами електронного зв`язку направлено заяву на ім`я Голови Краснокутської РДА із проханням ознайомлення під розпис з порушеннями, вказаними у акті перевірки, відповідно до якого з ОСОБА_1 знято допуск до державної таємниці.
На зазначене звернення головою Краснокутської РДА надано відповідь, якою повідомлено, що можливість ознайомлення позивача із актом перевірки відсутня у зв`язку із припиненням йому доступу до роботи із документами, які мають гриф секретності "Для службового користування".
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За змістом статті 2 Закону України "Про державну таємницю" від 21 січня 1994 року № 3855-ХІІ (в редакції Закону від 21.12.2016 № 1798 - VII, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин) (надалі - Закон № 3855-ХІІ) відносини у сфері охорони державної таємниці регулюються Конституцією України, законами України "Про інформацію" та "Про доступ до публічної інформації", цим Законом, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 3 цього Закону визначено, що його сфера дії, поширюється, зокрема, на громадян України, іноземців та осіб без громадянства, яким у встановленому порядку наданий доступ до державної таємниці.
Дозвільний порядок провадження державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями діяльності, пов`язаної з державною таємницею є одним із основних організаційно-правових заходів щодо охорони державної таємниці, визначених статтею 18 означеного Закону.